LOS MINISTERIOS Y EL CONSEJO DE MINISTROS

No es de poca importancia para un príncipe la buena elección de sus ministros, los cuales son buenos o malos según la prudencia que él usó en ella [...] Cuando ves a un ministro pensar más en si que en ti, y que en todas sus acciones inquiere su provecho personal, puedes estar persuadido de que este hombre no te servirá nunca bien.

NICOLÁS DE MAQUIAVELO

DE SECRETARIOS A MINISTROS

Mas de quinientos años han pasado entre el sueño de Maquiavelo de construir grandes estados patrimoniales en cuya cabeza estuviera un príncipe (mas no el Emperador), a los actuales y burocráticos estados de derecho, que en reciente consolidación han absorbido lentamente los estados nacionales, al tiempo que resurge el sentimiento nacional. En este devenir, los secretarios, hombres inteligentes pero sobre todo fieles al príncipe, se han transformado primeramente en hombres leales a un partido y por ende al gobernante, para llegar a los actuales profesionales que predican mas la fidelidad a su oficio que al Estado, encargados de dirigir una inmensa estructura burocrática, cada vez menos permeable a lo político y más fiel a aquellos conceptos teóricos acuñados por los profesionales que hacen parte de esa organización. La tensión entre el conocimiento acuñado en la acción burocrática, cuya máxima expresión es la de esto siempre se ha hecho así, y la orientación política que se pretende impartir desde el alto gobierno es uno de los rasgos de la actual organización administrativa.

Recordemos sin embargo que antes de la Constitución de 1886 formaban gobierno el presidente y cinco secretarios con rango ministerial, que eran los de Gobierno, Relaciones Exteriores, Guerra, Tesoro y Hacienda. La denominación de secretarios, después de la independencia y a imitación de Estados Unidos, parecía entonces más democrática. La Carta de 1886 introdujo el gobierno de los ministros).

LOS MINISTROS EN LA CONSTITUCIÓN

Siguiendo la tradición, nuestra Constitución de 1991 se ocupa más de los ministros que de los ministerios, organizando sus principales roles y funciones. Ante todo, los ministros constituyen el gobierno con el presidente de la República, de conformidad con la definición del artículo 115 de la Carta, exigiendo así para la validez de los actos del presidente la firma de su ministro, haciéndolos responsables de la decisión adoptada. Se garantiza así la consulta del presidente con sus ministros, pero el criterio que se impone en caso de desacuerdo es el del jefe de Gobierno. Es interesante anotar que a pesar de la existencia del Consejo de Ministros, salvo para la declaración de los estados de excepción en los que se exige la firma de todos ellos, las demás decisiones se toman entre el presidente y el ministro o ministros correspondientes, y no en el seno del Consejo, pues éste no opera como un cuerpo colegiado que toma decisiones en forma colectiva. En este orden de ideas la responsabilidad será individual y no colegiada.

Constitucionalmente los ministros son también los órganos de comunicación entre el Gobierno y el Congreso, presentan proyectos de ley, asisten a las deliberaciones legislativas, y son políticamente responsables de su gestión ante este cuerpo por antonomasia representativo del pueblo.

El número de los ministros ha venido en aumento, buscando una mejor atención de los sectores sociales que por decisiones políticas se entiende que son tan importantes para la sociedad que requieren de la presencia de un funcionario que tenga acceso directo y permanente al presidente. Desafortunadamente, en la práctica ha sucedido lo contrario, pues son tan numerosos que el jefe de Estado no puede dedicarle semanalmente un tiempo suficiente a cada uno de los ministros para dirigir y orientar las tareas a su cargo, obteniendo el efecto contrario del inicialmente querido.

Edificio del nuevo Ministerio de Cultura, en Bogotá. Fotografía de Ernesto Monsalve

Lo mismo ha sucedido con el Consejo de Ministros: cada vez se reúne en forma menos frecuente y su principal función que es la de coordinación y fijación de una política general por el presidente se hace menos efectiva. Así, los ministros han terminado siendo cada vez más presos del saber especializado de su propia organización en desmedro de la orientación política que deben imprimir el presidente y el partido en el poder. A pesar de los varios proyectos para racionalizar y simplificar la administración, en los cuales se ha propuesto pasar a siete ministerios, la dinámica administrativa ha sido más fuerte que las intenciones políticas por reducirla.

En una perspectiva administrativa, el artículo 208 de la Carta los define como "jefes de la administración en su respectiva dependencia", precisando enseguida que "bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley". El presidente es así la "suprema autoridad administrativa" bajo cuya dirección el ministro ejerce su jefatura en la organización administrativa propia de su Ministerio.

LOS MINISTERIOS ACTUALES

Los ministerios, en tanto organizaciones administrativas en cuya cabeza se encuentra un ministro, hacen parte de lo que se conoce como administración central, es decir, el cuerpo de dependencias que tienen jurisdicción sobre todo el territorio nacional y buscan ordenar un cierto sector de la actividad de los asociados que merece una especial atención del Estado, como la salud, el desarrollo, las relaciones internacionales, etc.

El Congreso de la República expidió la ley 489 de 1998, sancionada el 29 de diciembre, en la cual se dictan las normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, por lo que en esta ley se encuentran las reglas generales sobre creación, organización y funciones de los ministerios, así como la de las demás dependencias con jurisdicción en todo el país. Además de estas normas generales, en forma particular cada uno de los ministerios actualmente organizados posee unas normas propias que los instituyen, ordenan, les atribuyen las funciones específicas y las reparten dentro de las unidades administrativas u oficinas que los componen. En el lenguaje de la administración pública se las conocen como normas de creación y de estructura administrativa.

A raíz de la expedición de esta ley, el gobierno nacional reestructuró casi todos los ministerios, expidiendo una serie de decretos en los cuales están sus principales funciones y estructura. Citamos a continuación por orden alfabético los ministerios, haciendo un brevísimo resumen de sus funciones:

1. Agricultura y Desarrollo Rural. Creado por la ley 25 de 1913 como Ministerio de Agricultura y Comercio, fue transformado por el decreto 3692 de 1950, en el que se lo denominó como de Agricultura, y hoy en día está organizado por el decreto 2478 de 1999.

2. Comercio Exterior. Creado por la ley 7 de 1991 como una consecuencia a la necesidad de impulsar el comercio exterior a raíz del cambio de modelo económico, se le entregaron las funciones que antes desempeñaba el Ministerio de Desarrollo Económico en materias tales como el comercio exterior, zonas francas, promoción de exportaciones, etc. Fue reestructurado en 1999 por el decreto 2553 de ese año.

3. Comunicaciones. Creado por la ley 31 de 1993 como Ministerio de Correos y Telégrafos, se le cambió su denominación en 1953 (decreto 259) por la actual de Ministerio de Comunicaciones, ante los avances y cambios tecnológicos en esta materia, base fundamental tanto de la globalización y la interdependencia de las naciones como del cambio cultural que ha implicado pasar de la palabra escrita o hablada a la imagen, que se inicia con la popularización de la televisión en la década de 1950. En la Constitución de 1991 se le quitó el manejo de la televisión, el cual fue entregado a la Comisión Nacional de Televisión, duramente criticada, por lo que se ha planteado en varias ocasiones su supresión, caso el cual en el manejo de este sector volvería a ser parte del Ministerio de Comunicaciones. Su organización y funciones están en los decretos 1130 y 2539 de 1999.

4. Cultura. Es el Ministerio más nuevo de todos; fue creado por la ley 397 de agosto 7 de 1997, después de un difícil debate sobre su justificación. Es interesante hacer notar que su proceso de institucionalización ha sido similar al de otros ministerios, pues la actividad que regula estaba encargada a un establecimiento público, el cual cambia de categoría y pasa a convertirse en un Ministerio, por decisión legislativa en la que con este hecho se le reconoce la mayor importancia a la actividad social objeto de la tutela ministerial, en este caso la conservación y el desarrollo de la Cultura en nuestro país. La actual estructura se encuentra en el decreto 086 de 2000.

5. Defensa. Creado por la ley 7 de 1886 como Ministerio de Guerra; tiene a su cargo uno de los pilares de la existencia del Estado, cual es el de la realización y el mantenimiento del monopolio de la fuerza legítima, tanto hacia el exterior protegiendo la soberanía nacional en las fronteras patrias, como internamente en el manejo y mantenimiento del orden público. Su regulación más reciente se encuentra en el decreto 1512 de 2000 y en la ley 684 de 2001.

6. Desarrollo Económico. Creado por la ley 7 de 1886 como Ministerio de Fomento, ha sufrido múltiples transformaciones a lo largo de su vida institucional, las cuales han respondido al concepto político que en cada momento se tenga del desarrollo del país. En la actualidad está organizado por el Decreto 219 de 2000.

7. Educación. Organizado como Ministerio de Instrucción Pública por la ley 7 de 1886, se modificó su denominación en la ley 56 de 1927 por la actual de Ministerio de Educación Nacional. Como su nombre lo indica, organiza y regula toda la educación en el país, incluyendo desde la preescolar hasta la universitaria. Sus principales retos han sido el de aumentar la cobertura de la educación en la población colombiana, y de fomentar la calidad de la misma. Su reglamentación actual se encuentra en el decreto 1413 de 2001.

8. Hacienda y Crédito Público. Creado por la ley 7 de 1886, su función es crucial para la existencia y preservación del Estado, la del manejo del monopolio de los tributos en el interior del territorio nacional. Le corresponde la organización del aparato burocrático que cobra los impuestos, tanto los provenientes del comercio exterior o de Aduanas, como los que se generan por la actividad de los habitantes de nuestro país, así como el manejo y planificación del gasto público. Ante la insuficiencia de los impuestos para sufragar las necesidades del Estado, este Ministerio es el encargado de gestionar los créditos necesarios para el funcionamiento de la administración. Su estructura actual está contenida en el decreto 2478 de 1999.

9. Del Interior. Creado por la ley 7 de 1886, cambió luego su nombre al de Ministerio de Gobierno, y de nuevo al de Ministerio del Interior por la ley 199 de 1995. Es principalmente el Ministerio de la política, pues le corresponde el manejo de las relaciones del gobierno con el Congreso y obviamente con los partidos y movimientos que tienen asiento en el legislativo y con las demás entidades territoriales, en especial los departamentos y los municipios. En la actualidad está organizado por los decretos 372 de 1996 y 2546 de 1999.

Palacio de Comunicaciones (Edificio Murillo Toro). Fotografía de Eernesto Monsalve.

10. De Justicia y del Derecho. Creado por la ley 13 de 1890, ha sido reestructurado en múltiples ocasiones, y en la actualidad tiene determinada su estructura en los decretos 1890 y 2383 de 1999. Con la creación por la Constitución de 1991 del Consejo Superior de la Judicatura, al que le corresponde la administración de la rama judicial, su existencia ha sido varias veces cuestionada, lo que originó el cambio de nombre, al cual se le adicionó el de ser también el del derecho, para indicar que le corresponde el manejo de las relaciones con el Congreso en este campo de la actividad legislativa.

11. Medio Ambiente. Creado por la ley 99 de 1993, responde a la moderna problemática de la conservación del hábitat del género humano como elemento central del desarrollo económico y de la supervivencia de las futuras generaciones. Con una especial problemática derivada de la enorme diferencia en la explotación de los recursos naturales entre los países desarrollados y los subdesarrollados, busca que la actividad económica tenga el menor impacto en el medio ambiente que la soporta. Su actual regulación se encuentra en la ley 99 de 1993 y en el decreto 1124 de 1999.

12. Minas y Energía. Organizado como Ministerio de Minas y Petróleos por decreto 986 de 1940, se le dio la denominación actual con el decreto 636 de 1974. Tiene como función principalísima la de garantizar la suficiencia energética del país, tanto en su componente petrolero como en lo atinente a la generación de la energía eléctrica. Le corresponde también la planeación y el manejo del monopolio minero de la Nación Colombiana. Su reglamentación vigente se encuentra en el decreto 070 de 2001.

13. Relaciones Exteriores. Creado por la ley 7 de 1886, ha sido reestructurado en varias ocasiones, siendo la más reciente la contenida en los decretos 2126 de 1992, 1676 de 1997 y 1711 de 1999, y en la ley 199 de 1995. De la máxima importancia política es la función que desarrolla este Ministerio, al punto que al titular de la cartera se le conoce bajo el nombre de Canciller; es el encargado de preservar las buenas relaciones con todos los demás países, en especial con nuestros vecinos con quienes compartimos, además de la frontera, unos problemas comunes.

14. Salud. Creado por la ley 27 de 1946 bajo el nombre de Ministerio de Higiene; ha cambiado varias veces de nombre para obtener finalmente el de Salud. Encargado de la coordinación de los esfuerzos tanto públicos como privados para la prestación de los servicios médicos, asistenciales, de promoción de la salud y de prevención de las enfermedades, es al lado del de Educación, el Ministerio más importante en cuanto a la garantía de la calidad de vida de los colombianos. Su actual regulación se encuentra en los decretos 1678 de 1997 y 1152 de 1999.

15. Trabajo y Seguridad Social. Encargado de cuidar que las relaciones entre los empleadores y los trabajadores sean lo menos conflictivas posibles pues de la transacción entre sus intereses depende en buena parte el desarrollo y la estabilidad del país. Este ministerio fue creado por la ley 96 de 1938 como Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social. En la actualidad está organizado por el decreto 1128 de 1999.

16. Transporte. Creado por el decreto 07 de 1905 como Ministerio de Obras Públicas, cambió su denominación por la actual mediante ley 105 de 1993. El rediseño del Ministerio obedeció al cambio en la concepción del manejo de la infraestructura de obras, pues se pensó que políticamente era esencial el transporte en todas sus modalidades, mientras que la construcción de las obras era un aspecto mucho más técnico para lo cual se crearon varias entidades especializadas, como por ejemplo el Instituto Nacional de Vías. La regulación actual, además de la ley 105 citada, está en los decretos 2171 de 1992 y 101 de 2000.