LAS INSTITUCIONES MUNICIPALES EN COLOMBIA

El municipio, célula de descentralización y democracia 

Empezando el siglo IX, la población cristiana que buscó refugio al norte de la península ibérica ante la invasión árabe inició un vigoroso movimiento para colonizar los territorios conquistados al Islam. Los reyes leoneses y francos, así como diversos señores catalanes, pirenaicos y castellanos, promovieron el poblamiento, liberaron de la servidumbre a los campesinos, les dieron tierras bajo el compromiso de servirles como soldados en la guerra contra el infiel y les permitieron fundar ciudades y villas con privilegios especiales, fueros, franquicias y exenciones, mediante una especie de pacto o foedus representado en las llamadas cartas de población.

La tradición castellana de asimilación de nuevas tierras mediante la fundación de pueblos, por patrocinio oficial mediante capitulaciones y por iniciativa privada, así como la idea de guerra justa en defensa de la verdadera fe, serán importantes instrumentos para la colonización americana.

Villa de Nuestra Señora de la Candelaria de Medellin. Plano de Francisco José Ramos, 1791. Archivo General de la Nación, Bogotá.

A partir del segundo viaje de Colón, los Reyes Católicos emprendieron una política de población, declarada expresamente en sus instrucciones al almirante, y en adelante a los demás descubridores, conquistadores y misioneros. El fundar se consignaba entre las obligaciones del conquistador, según su dignidad. Capitulaciones de descubrimiento nuevo y población concedían al adelantado facultades para repartir tierras y encomendar indios. Llegó a formarse todo un código colonial de población, en el que se expidieron hasta 104 instrucciones, muy prolijas, sobre el modo de fundar y organizar pueblos. La culminación de tales reglamentaciones son las "Ordenanzas de nuevo descubrimiento y nueva población" promulgadas por Felipe II en 1573. En dichas normas es constante la preocupación tanto porque los españoles arraiguen en las nuevas poblaciones, como porque los indios sean reducidos a poblados.

Periodo colonial

El viejo régimen municipal castellano decaía ya en España cuando se transplantó al Nuevo Mundo, pero aquí creció con personalidad propia y vigor sorprendente. El Cabildo jugó un papel tan destacado como en el antiguo municipio de Castilla, en defensa de la autonomía local y como contrapeso frente al poder aristocrático y burocrático tanto de la localidad como de la corona. Sin embargo, a partir de 1580 comienza la decadencia gradual del Cabildo, en lo cual tuvieron que ver fenómenos como el perfeccionamiento de la administración colonial (legislación, virreinatos, audiencias), el remate de oficios concejiles como práctica muy extendida en beneficio de las arcas reales, la intrusión de gobernadores y audiencias en la vida capitular, el nombramiento de corregidores por el rey para presidir los cabildos, la concesión de regimientos perpetuos como merced real, la pobreza de los presupuestos municipales que en muchos de sus arbitrios rentísticos dependían de "la misericordia del rey", acceso a los cabildos de funcionarios nombrados por el rey, como el alférez real y el alguacil mayor, intromisiones de los oficiales de Hacienda (contadores, factores, veedores, tesoreros).

Se distinguieron dos clases de ciudades, metropolitanas y sufragáneas, además de villas y lugares, todos gobernadas por concejos o cabildos. El primer Cabildo de cada nueva población era nombrado por los descubridores y en adelante fue lo ordinario que los regidores eligiesen a quienes habían de sucederles. Empero, ya en el siglo XVI se desarrolló el régimen de venta, por remate en pública almoneda, de los oficios municipales. Estos llegaron a ser, en especial después de la real cédula de 14 de diciembre de 1606, un objeto de "propiedad privada" que pasaba libremente por venta de una persona a otra, o entre miembros de una misma familia.

De acuerdo con el censo de 1778, el más completo de la época, la población de la Nueva Granada se distribuía así: blancos y mestizos, cerca del 80 %; indígenas 15 % negros esclavos 5 %, sobre un total de 826,500 habitantes establecidos en 558 ciudades, villas, pueblos, sitios y parroquias. En 1804 escribe el virrey Mendinueta: "[Tiene el reino] treinta y seis ciudades, que no desmerecen este nombre; porción de villas florecientes, como Mompós, Honda, San Gil, Socorro, Medellín, San José, el Rosario de Cúcuta v otras varias; un número considerable de parroquias y pueblos de españoles e indios; un caserío regular en la mayor parte de estos lugares".

Plaza de Villa de Leyva. Acuarela de Rafael Tavera, 1941. Colección Particular.

Como ya se dijo, la institución principal del municipio colonial fue el cabildo, formado básicamente por el alférez real, los alcaldes, generalmente en número de dos; el alguacil mayor y los regidores, cuyo número oscilaba según la importancia de la población entre 6 y 12, siendo a veces sólo 4 y en ocasiones hasta 24. Otros funcionarios del cabildo, pero que no lo constituían, fueron el procurador del cabildo, el fiel ejecutor y los escribanos, el mayordomo, el depositario general y el tenedor. Finalmente estaban los oficios menores, que ejecutaban los acuerdos concejiles en diversas materias: pregonero, verdugo, portero, macero, alarife, carcelero y muchos otros creados según la necesidad local.

En el Nuevo Reino se celebraron con frecuencia cabildos abiertos de vecinos (en el sentido estricto de la conquista), juntas de notables y también cabildos abiertos plenos. Indudablemente el cabildo creó en América hábitos de autogobierno, aglutinó a las fuerzas sociales más importantes de las provincias y contribuyó a formar identidades regionales. Su cerrada conformación interna hermanaba el poder económico con el poder político, y solo permitió acceso a una minoría privilegiada de grandes propietarios y comerciantes. Con todo, fue en su recinto donde se desarrollaron las primeras experiencias políticas de los americanos, se prepararon para el gobierno las clases dirigentes y se organizó la insurgencia republicana.

Cabildos de la República

A partir de 1810 los cabildos de la Nueva Granada, en unos casos, y en otros casos juntas de notables, declararon su independencia de España. Nombraron juntas de gobierno y, luego de levantar acta solemne de todo lo ocurrido, procedieron a la redacción y expedición de sus propias constituciones. Durante los primeros años de la República se adoptó para el Estado la forma unitaria centralizada (Constitución de 1821). La tridivisión de poderes consagrada al nivel nacional se trasladó también a la organización de departamentos, provincias, cantones y distritos parroquiales, donde se nombraron funcionarios con facultades ejecutivas, alcaldes y jefes políticos, que trabajarían conjuntamente con las diputaciones locales. En cuanto a la composición interna de dichas diputaciones, en lugar de alcaldes pedáneos y ordinarios (que en el periodo colonial cumplían funciones esencialmente judiciales) habría jueces, y en lugar de regidores, vocales electos popularmente. Desde entonces el alcalde se desjudicializó para convertirse en una autoridad administrativa.

La Constitución de 1832 reglamentó el funcionamiento "de las Cámaras de Provincia y Consejos Municipales", con algunas atribuciones para el nombramiento de funcionarios locales y otros nacionales. La ley de mayo 19 de 1834, "sobre la organización y régimen de las provincias, cantones y distritos parroquiales", fue "una especie de código breve reglamentario de la actividad administrativa de las entidades secciónales" (Carlos Restrepo Piedrahita). La Constitución de 1843, autoritaria y centralista, se limitó a señalar en el artículo 131, sobre el régimen provincial y municipal: "La ley dispondrá todo lo que sea conveniente para el régimen municipal de la provincia, cantón y distritos parroquiales". La ley de junio 3 de 1848, "orgánica de la administración y régimen municipal", significó avance de importancia para las libertades municipales y el desarrollo ulterior del poder municipal.

Constitucionalismo local

La Constitución de 1853, influida doctrinariamente por las revoluciones europeas de 1848 y los escritos de Benjamin Constant sobre el pouvoir municipal, consagró libertades individuales y municipales sin precedentes e inició un raro periodo de florecimiento constitucional en el nivel de las provincias, que en ocasiones se extendió a los municipios. El artículo 10 de la Constitución dispuso: "La República reserva a la provincia el poder municipal en toda su plenitud". El 48 agregó: "Cada provincia tendrá el poder constitucional bastante para disponer de lo que juzgue conveniente a su organización, régimen y administración interior". De esta manera, las provincias quedaron facultadas para expedir sus propias constituciones. Algunas de las constituciones provinciales reconocieron incluso a los cabildos el derecho de "constituirse" (Socorro, Casanare), con amplísimas competencias en lo relativo a su gobierno interno. Connotados hombres públicos de la época aplaudieron el auge de la vida local: "El elemento vital de un Estado es el poder municipal" (Rafael Núñez). "El modo de acelerar la educación administrativa de los pueblos es dándoles la práctica de los negocios" (Rafael Murillo Toro); "Ningún pueblo aprende la costumbre de las instituciones municipales en donde las instituciones municipales no se establecen. Todo lo que el pueblo aprende, lo aprende practicándolo" (Florentino González).

Cien años de estancamiento

La tesis del presidente Rafael Núñez, "centralización política y descentralización administrativa", orientó la redacción de la Constitución unitaria y centralista de 1886. Los Estados soberanos perdieron sus atributos políticos y su patrimonio público. Las autoridades del poder ejecutivo departamental y municipal serán en adelante nombradas por el gobierno nacional y solo tendrán competencias administrativas reglamentadas por la ley. La capacidad impositiva pasó a ser monopolio del Congreso, que con el tiempo transferirá a las asambleas departamentales y concejos municipales la administración de algunos impuestos para la subsistencia seccional y local.

No obstante las numerosas reformas introducidas a la Constitución de 1886, la parte relativa al régimen departamental y municipal sólo fue objeto de superficiales retoques. La Carta del 86 despojó a las regiones de aquellas facultades que les daban palpable poder local (electoral, normativo, económico militar, judicial, político, administrativo), para concentrarlas en manos de la "Nación".

Un estatuto municipal común para toda la República se consagró en la ley 149 de 1888, que reproducía el código político y municipal del Estado de Cundinamarca, norma que fue remplazada a principios del siglo XX por la ley 4ª de 1913. La férrea centralización política del nuevo régimen se compensó con el otorgamiento de una relativa autonomía administrativa a departamentos y municipios. Aunque gobernadores y alcaldes quedaron encuadrados en una rigurosa jerarquía que culminaba en el presidente de la República, las corporaciones administrativas de elección popular, asambleas y concejos, dotados de competencia propias, compartieron la dirección de la entidad territorial con los agentes del gobierno central.

Vista de la ciudad y basílica de Chiquinquirá. Acuarela de Edward W. Mark, 1845. Colección Banco de la República, Bogotá

La vida municipal languideció durante muchos años en una situación de carestía fiscal y estancamiento de obras y servicios locales. La queja permanente de la provincia contra los excesos del centralismo fue tardíamente recogida por la dirigencia nacional a fines de los años sesentas cuando, merced a la reforma constitucional de 1968, se introdujeron modalidades nuevas de organización municipal, tales como áreas metropolitanas, asociaciones de municipios, juntas administradoras locales, situado fiscal. Reformas de efecto retardado, pues fue necesario esperar más de veinte años para que pudiera desarrollarse mediante leyes y una política gubernamental de promoción a la autonomía local.

Revolución Municipal

El gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) promovió una política de descentralización territorial enfocada hacia la autonomía municipal, que ha influido poderosamente en la vida política y administrativa del país y dejó huella notable en la Constitución de 1991. La descentralización fiscal, la devolución de competencias a las entidades territoriales y la elección popular de alcaldes aprobada en 1986 fueron los ejes de esta nueva política. A partir de los ochentas el territorio de los municipios se dividirá en comunas (zonas urbanas) y corregimientos (zonas rurales) con el fin de mejorar la prestación de servicios públicos y asegurar la participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos de carácter local. Los municipios podrán formar asociaciones para la prestación conjunta de determinados servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas. Los municipios que formen un conjunto conurbado se organizarán como áreas metropolitanas con sujeción a una administración propia y a normas especiales.

La Carta del 91 conserva el principio unitario, pero adopta las premisas de la descentralización territorial y la autonomía de las entidades territoriales, y una especial predilección por el municipio, al proclamarlo como la "entidad fundamental" de la organización territorial (artículo 311). El municipio es ahora la entidad del Estado que debe responder por los servicios públicos domiciliarios, el paladín en la lucha contra la pobreza, el promotor de la democracia participativa y del desarrollo económico local. Se le exige mucho, quizá demasiado. Debe señalarse que el municipio colombiano se resiente de la profunda crisis de los departamentos y de las incertidumbres y reversas de la instancia nacional en materia de descentralización. Además, su organización y funcionamiento obedecen aún a conceptos administrativos, políticos y legales del siglo XIX. Podrá parecer sorprendente, pero es un hecho que la Constitución de 1991 no reformó el municipio, pues se limitó a ratificar las transformaciones de la década anterior y, por tanto, aún está pendiente la reforma del gobierno local colombiano.

El país aún no se ha persuadido de que municipalizar es civilizar. Crear un municipio equivale a redistribuir la riqueza nacional, proveer servicios de salud y educación a la comunidad, fomentar el empleo, crear polos de desarrollo local, arraigar la población en sus lugares de asentamiento original, promover la legalidad y el respeto a las instituciones. Mucho se ha ponderado la trama de ciudades mayores e intermedias de Colombia. Pero hay otra Colombia que reclama urgente atención: de los 1.097 municipios con que hoy contamos, 1.004 pueden considerarse pequeños, con una población inferior a 30.000 habitantes. Representan el 92 % de los municipios del país, poseen el 41 % de la población total de Colombia (17,5 millones de habitantes), de los cuales 9,5 millones son pobres, y en promedio apenas el 20 % de ellos cuenta con servicios públicos domiciliarios. Están en la frontera de la civilidad y son el escenario del conflicto. El Estado aún no reconoce sus características, potencialidades y condiciones socioeconómicas propias, y por ello continúan sujetos a normas jurídicas y políticas uniformes que frenan el proceso de la descentralización y, por tanto, de la democracia.