LAS FINANZAS PÚBLICAS

Su organización en los siglos XIX y XX 

La Constitución de 1886 afirmó la propiedad de la Nación sobre el suelo y subsuelo del territorio continental y marítimo. Del Ministerio de Obras Públicas se desgajarían las funciones del futuro Ministerio de Minas en la medida en que aquél negoció muy recién creado durante el gobierno de Rafael Reyes los dos primeros contratos de concesión para exploración, explotación y refinación de petróleo. Otro paso hacia el Ministerio fue la creación del Servicio Geológico Nacional para la formación de la Carta Geológica del país. En 1931 se estableció la explotación por concesión de las salinas terrestres y marítimas.

El régimen de concesiones, adjudicaciones y permisos en minería y petróleos, continuó a cargo de los ministerios de Obras Públicas, de Comercio e Industria y de Economía Nacional. En 1940, ante el crecimiento del sector energético y de la economía en general, fue necesario organizar el Ministerio de Minas y Petróleos (decreto 968 de 1940) que aglutinara las dispersas actividades estatales en el sector, en un órgano administrativo de estricta especialidad técnica, jurídica y fiscal. Seguidamente se abrió paso al Consejo Nacional de Petróleos (1946), a Ecopetrol (1951), a Acerías Paz del Río (1954), al Instituto de Investigaciones Geológicas y Mineras, Ingeominas (1961), a la Empresa Colombiana de Esmeraldas ya la Empresa Colombiana de Minas (Ecominas, 1968) y la Financiera Eléctrica Nacional (1982). Los recursos hidroeléctricos tomaron importancia de primer orden en sus funciones. Ha tenido como organismos adscritos el Instituto de Asuntos Nucleares, el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, Financiera Energética Nacional, Carbones de Colombia (Carbocol) e Interconexión Eléctrica, ISA.

Billete de la Tesorería General de los Estados Unidos de Colombia, por valor de dos pesos, con las firmas de Rafael Nuñez y Simón Herrera. Museo Nacional de Colombia, Bogotá.

La Constitución de 1819 estableció seis ministerios para el despacho de los negocios públicos: Relaciones Exteriores, Interior, Justicia, Hacienda, Marina y Guerra. En la Constitución de 1821 se persistió en esta fórmula. El primer ministro de Hacienda fue Pedro Gual Escandón, quien manejó un sistema de Hacienda caótico, porque Bolívar y Santander ordenaban gastos y recaudaban tributos para atender a la revolución en medio de una enorme debilidad institucional.

Por acatamiento a la Constitución de Cúcuta, a finales de 1821 se creó la Tesorería General de la República, pero sólo hasta 1824 se sistematizó y organizó con una Dirección de Hacienda y Rentas Nacionales dependiente de la Secretaría de Hacienda, apoyada con cinco directores especializados. Al mismo tiempo se crearon administraciones de Hacienda en cada Departamento, regidas por un intendente responsable de la recaudación y distribución de las rentas públicas en cada región. También se creó en cada Departamento una Contaduría, Juntas de Hacienda y Tesorería Departamentales coordinadoras de las tesorerías foráneas o de provincia. Los colectores de rentas dependían de estos despachos y su sueldo era a destajo, aunque no podían recibir más de un 6 % del valor total del recaudo obtenido. Igualmente se crearon las Oficinas de Aduanas y los Resguardos en los puertos en que se juzgó conveniente, como oficinas independientes de las tesorerías. En materia de Rentas y Monopolios se mantuvieron los muy españoles del tabaco, la sal, el papel sellado, el quinto de oro y de plata, los derechos de fundición, los arriendos de minas, las patentes de buques, los derechos de importación, la alcabala, el aguardientes, los diezmos, los correos, la venduta, etc. También se reordenaron los distritos de correo y se mantuvo la Casa de Moneda de Santafé.

Hacia 1840 el sistema de Hacienda Pública ya había sido reformado cuatro veces, pero la situación era deplorable por lo impreciso y complicado de las disposiciones fiscales, la dispendiosa recaudación de las contribuciones y la falta de contabilidad y fiscalización de libros y cuentas. En 1847 hubo una quinta reforma que creó, dentro de la administración de Hacienda, dieciséis departamentos: hacienda, tesoro, contabilidad general, deuda nacional, gastos de hacienda y del tesoro, gobierno, interior, relaciones exteriores, justicia, guerra, marina, obras públicas, agricultura, minas, manufacturas y comercio, instrucción pública, culto, beneficencia y recompensas. Así surgió una Dirección General del Presupuesto que rompió totalmente con el sistema colonial, inaugurando por fin una sistema de hacienda moderno.

Billete de un peso (diez reales) de los Estados Unidos de Colombia con la imagen de Tomás Cipriano de Mosquera, 1863. Museo nacional de Colombia, Bogotá.

En 1863 se crearon varias Secretarías de Estado: de lo Interior y Relaciones Exteriores, de Guerra y Marina, de Hacienda y Fomento, y de Tesoro y Crédito Nacional. Administrativamente se separaba pues la hacienda y el tesoro, y hubo Departamentos de Comercio, de Obras Públicas, de Fomento e Instrucción. Mediante la ley 68 del 4 de julio de 1866, en la plenitud del periodo radical, se expidió la novena reforma orgánica al régimen de hacienda nacional, que atendió por primera vez a conceptualizaciones y no sólo a soluciones de necesidades fortuitas. Permanecería hasta 1886 y estipuló que las rentas, contribuciones, tierras baldías, y otros bienes de carácter público pertenecían a la Unión; que la administración activa de la Hacienda se ejerciera por los directores y recaudadores y la pasiva, por los liquidadores, ordenadores y pagadores; que la Secretaría de Hacienda fuera independiente del Tesoro y debía manejar los bienes nacionales, la liquidación de las rentas y su cobranza, la dirección del servicio de correos, la preparación del presupuesto de rentas de la Unión y los gastos públicos. La misma ley dejó la Hacienda Nacional en manos de la Tesorería General, junto con las administraciones principales de Hacienda, Correos, Aduanas y Resguardo, Salinas, Casas de Moneda y Bienes Desamortizados.

La Constitución de 1886 y la última de 1991 crearon las condiciones para nuevas reformas de la administración de hacienda y para el fomento de la riqueza nacional con base en ministerios como el de Fomento o Desarrollo Económico, el de Hacienda y Crédito Público y el de Comercio Exterior. La reforma constitucional de 1936 fue la principal enmienda a la Constitución de 1886 asignando al Estado la función interventora y directora de la economía nacional. Con las reformas de 1968, el Estado asumió un carácter más intervensionista, amplió los derechos sociales y económicos de los ciudadanos y creó nuevos Institutos.

Billete del Banco Internacional, Bogotá, 1884, por valor de cincuenta pesos. Casa de Moneda, Bogotá.

Hacienda y crédito público

En junio de 1991, mediante decreto 1642, se fijaron en un solo cuerpo la estructura orgánica y funciones del Ministerio de Hacienda, del cual el decreto 1643 de la misma fecha sustrajo la Dirección de Impuestos Nacionales, convirtiéndola en una unidad administrativa especial. Este tratamiento también fue dado a la Dirección de Aduanas en 1992. Como funciones, se asignaron al Ministerio la dirección y desarrollo de la política económica y fiscal del Estado, la administración, recaudo y registro contable de los impuestos, rentas, tasas, servicios y multas nacionales; la planeación, administración y control del presupuesto general de la Nación, de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las entidades privadas que administran fondos públicos del orden nacional; la elaboración del proyecto de ley anual de presupuesto --en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y los demás organismos asignados por la ley--; la deuda pública, la fijación de las políticas gubernamentales en materia monetaria y de cambio internacional en asocio con el Banco de la República, y la vigilancia e inspección administrativa sobre el banco emisor y de las entidades del sector financiero.

Fomento y desarrollo económico

Siguiendo los lineamientos trazados por el Consejo Superior de Política Económica y Social (Conpes), sus funciones son formular las políticas del gobierno en los ramos de industria, tecnología, comercio interno, turismo, desarrollo urbano y vivienda social; suscribir los contratos con las empresas que desarrollen en el país actividades manufactureras y comerciales. Tiene como organismos adscritos al Inurbe, la Superintendencia de Industria, Comercio y Sociedades, el Fondo Nacional de Garantías, Corferias, Instituto de Fomento Industrial (IFI), la Corporación Financiera Popular, la Corporación Financiera del Transporte y el Instituto de Investigaciones Tecnológicas, entre otros.

Comercio Exterior

A este Ministerio se trasladaron las funciones ejercidas por el de Desarrollo Económico en materia de comercio exterior, zonas francas y comercio internacional. Así, las entidades adscritas al sector de comercio exterior ejercerían sus funciones de acuerdo con la política formulada por este Ministerio y con los lineamientos y políticas trazados por el Consejo Superior de Comercio Exterior. Desarrolla las funciones del antiguo Incomex (ahora dedicado al registro de operaciones de comercio exterior) y las de relaciones comerciales que antes cumplían otros ministerios como el de Desarrollo y de Relaciones Exteriores. El Banco de Comercio Exterior (Bancoldex), creado también en 1991 y que sustituyó a Proexpo, es la empresa encargada de financiar al sector exportador bajo la dirección del Ministerio. Finalmente, el Consejo Superior de Comercio Exterior quedó encargado de definir las políticas de exportación, importación, aranceles y, en general, de la reglamentación de los instrumentos de la política comercial. Sus funciones son la formulación y aplicación de la política del gobierno sobre promoción del sector externo y las relaciones comerciales de Colombia con el exterior. Tiene a su cargo las zonas francas industriales y comerciales en distintos lugares del país.

Economía y agricultura

Como parte de lo que se denominó la "contrarreforma agraria" (ley 100 de 1944) se dio un giro completo a la ley 200 o de Tierras de 1936 y se gestó el primer Plan Quinquenal de Fomento Agrícola (ley 5 de 1945). El valor de la nueva legislación radicó en que introdujo por primera vez los conceptos de planeación, intervencionismo y responsabilidad social y estatal en el manejo del sector agropecuario. El presidente Mariano Ospina convirtió el Departamento Nacional de Agricultura, dependiente del polémico y ambiguo Ministerio de Economía, en un Ministerio de Agricultura y Ganadería (ley 75 de 1947). El gobierno Lleras Restrepo buscó la participación en la ejecución de los programas agropecuarios por medio de la organización del campesinado (Ligas y Asociaciones de Usuarios Campesinos: decreto 755 de 1967) y la reforma de la Ley Agraria para acelerar el cambio en la estructura de la tenencia de la tierra mediante la ampliación de las facultades del Instituto de la Reforma Agraria, Incora. Además, mediante el decreto 2420 de 1968 se reestructuró todo el sector agropecuario y el gobierno reagrupó varios de los numerosos e ineficientes organismos del Ministerio para obtener eficacia. Otros institutos adscritos han sido el IFA, el Instituto Zooprofiláctico y las divisiones de cultivos y ganadería del Ministerio; el Instituto de los Recursos Naturales Renovables Inderena, germen del actual Ministerio de Medio Ambiente; el Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, ya liquidado, y el Servicio Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, Himat. Como establecimientos industriales y comerciales ha tenido a Inagrario S.A., Banco Cafetero, Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero; Empresa Colombiana de Productos Veterinarios, Vecol; Banco Ganadero y la Corporación Financiera de Fomento Agropecuario y de Exportaciones, Cofiagro.

Billete del Banco de la República, Estados Unidos de Colombia, por valor de un peso/un dólar, con un ferrocarril y recuas de mulas, ca. 1880. Casa de Moneda, Bogotá.

Billete del Banco Popular de Soto, por valor de diez pesos. Bucaramanga, ca. 1880. Casa de Moneda, Bogotá.

La planeación y el conpes

El decreto ley 1928 de 1951 creó la primera "Oficina de Planificación" del país como cuerpo consultivo de la Presidencia de la República. Sus antecedentes se hallan en la Misión Currie (1949), que planteó la necesidad de una entidad asesora en el manejo de la economía nacional en materia de ingreso, producción, consumo, empleo, inversiones, balanza de pagos, moneda, cambio, crédito, política fiscal, financiamiento externo y asistencia técnica extranjera. El decreto ley 389 de 1952 creó el Consejo Nacional de Planificación Económica, luego Consejo Nacional de Economía, antecesores del influyente Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, conformado por el presidente y los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Desarrollo, Agricultura, Obras Públicas y Trabajo, los gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros, y el director del Departamento Nacional de Planeación, DNP. La Ley 19 de 1958 creó propiamente la versión más próxima a la entidad actual con la denominación de Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, especificando su obligación de asesorar técnicamente la política económica del Estado, apoyado en estudios e investigaciones sobre la economía nacional, así como su obligación de elaborar los planes de desarrollo cada cuatro años. El gobierno Lleras Restrepo lo reestructuró y fortaleció extendiendo su función a sectores antes no tenidos en cuenta. Adscrito al DNP se creó en 1976 un Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, Fonade, encargado de evaluar las solicitudes de financiación de estudios técnicos. El gobierno López Michelsen adscribió al DNP mediante todas las Corporaciones Autónomas Regionales (de los valles del Sinú y el San Jorge, Sabana de Bogotá, Cauca, Quindío, Chocó, Tumaco, Urabá, etc.). Así mismo, en 1974 se reestructuró el DNP para que ciertamente atendiera la planeación en los sectores social y ambiental (recursos naturales, salud, trabajo, seguridad social, población y nutrición, etc).