INSTITUCIONES DE COLOMBIA: UNA HISTORIA INCONCLUSA

La historia de las instituciones colombianas --entendidas como los organismos centrales de ordenamiento público y como las reglas fundamentales del orden político y de la vida social-- es parte central de la historia del país. Es saber cómo se ha formado Colombia, entender cómo, a partir del encuentro violento entre el mundo europeo y las sociedades indígenas se configuraron y desarrollaron formas, reglas y organismos de vida colectiva.

Por una parte, las instituciones políticas, administrativas y judiciales, como la Real Audiencia, la Presidencia, el Virreynato, las entidades de administración regional (gobernaciones) y local (cabildos, alcaldes, personeros). Por otra, las normas sobre las relaciones entre los diversos grupos sociales, esenciales en una sociedad jerárquica y en la que los derechos individuales dependían de la pertenencia a determinado grupo étnico: la encomienda, que subordinaba los indios a los españoles; la mita y el concierto, que creaban obligaciones laborales para los nativos; el resguardo, que protegía las pequeñas propiedades que se habían dejado a las comunidades indígenas; los sistemas que buscaban evitar que la explotación del indio, inscrita en la ley, fuera excesiva. Además, las instituciones legales, de origen europeo, que regulaban los contratos e intercambios de todo tipo entre las personas, y las que definían los ámbitos lícitos de actividad económica, o que asignaban al Estado ciertas actividades, como la venta de aguardiente, sal y tabaco y restringían las libertades de comercio.

Durante tres siglos, entre 1510 y 1810, bajo el dominio español, buena parte del sistema institucional fue definido en España. Allí se hacían las leyes (las llamadas leyes de Indias) y los habitantes de la Nueva Granada debían aceptarlas y obedecerlas. La autonomía de las personas existía en su vida privada, la vida laboral estaba sujeta a toda clase de regulaciones, y la participación en la política era ante todo un teatro ritual, una sucesión de ceremonias públicas que subrayaban las jerarquías sociales. El cumplimiento de una ley impuesta desde fuera era transaccional: se evadían los impuestos mientras fuera posible; las normas demasiado onerosas se obedecían pero no se cumplían, aunque en general se mantenía una actitud de sumisión y reverencia por la ley y los reyes, reforzada por una religión también jerárquica y autoritaria.

La independencia rompió una evolución lenta y en general pacífica. Las instituciones coloniales se convirtieron en símbolo de sujeción a la tiranía de España, y hubo que inventar, a veces copiando de Francia, Inglaterra o los Estados Unidos, nuevas formas de vivir. Había que hacer las leyes y las normas aquí mismo, y escoger a los que iban a hacerlas y aplicarlas: se establecieron, casi de la nada, mecanismos de representación, cuerpos legislativos, un sistema judicial con Corte Suprema y otros tribunales, código civil y penal, procedimientos electorales, sistemas monetarios, dos partidos políticos. Se escribieron constituciones y leyes y se transformaron las reglas laborales y comerciales: se trataba de crear un orden liberal, en el que las personas pudieran escoger libremente sus estudios, su trabajo, sus formas de vida y de gestión económica.

Los propósitos iniciales se lograron a medias. La violencia política, esporádica y escasa en la sociedad colonial, se convirtió en recurrente: cada cinco o diez años una guerra civil sacudía al país, que después de unos meses de lucha volvía a una calma casi total. Los sistemas políticos requerían una población alfabeta, o al menos organizada, que no existía: una minoría conservó un control exclusivo del poder público, mientras la población obedecía la ley por temor, por dependencia económica o por reverencia religiosa. Aunque la economía retomó el crecimiento, sobre todo por el libre comercio adoptado a mediados del siglo XIX y por el establecimiento de sistemas tributarios más equitativos, las mayores oportunidades de avance personal estaban, para muchos, en el Estado. Los partidos --liberal y conservador-- organizaban a los aspirantes a cargos públicos, que arrastraban al resto de la población a una identificación muy fuerte con los partidos.

Maqueta con el capitolio Nacional y el nuevo Palacio de Justicia en la plaza de Bolívar (Bogotá). Importante centro institucional del país.

Entre 1830 y 1910 subsistió una república que podría llamarse patriarcal, con una minoría de ciudadanos de pleno derecho, compuesta por propietarios rurales, comerciantes, profesionales urbanos y, a ratos, artesanos. Los demás grupos --campesinos, ante todo-- mantuvieron una relativa pasividad hasta comienzos del siglo XX. En 1886 se trató de poner fin de manera autoritaria al desorden periódico: una Constitución centralista, con grandes poderes presidenciales, debía garantizar el orden que se requería para hacer vías de comunicación y escuelas y para que el país se enriqueciera. En vez de eso, se agudizaron las confrontaciones y el país vivió en 1900 la guerra civil más cruenta de su historia: la de los Mil Días, que desató una inflación sin antecedentes.

De esta experiencia, y de la pérdida de Panamá, salió el país escarmentado. En 1910 liberales y conservadores reformaron la Constitución para hacerla aceptable a ambos partidos. En los cuarenta años que siguieron, hasta 1948, el país vivió un período de paz, con muy breves interrupciones, y de desarrollo económico acelerado. Un orden institucional aceptado, con impuestos previsibles aunque crecientes y un sistema monetario estable, consolidado con la creación del Banco de la República en 1923, permitieron el desarrollo de la industria nacional y el auge de las exportaciones cafeteras. En el orden político, la participación popular fue ampliada: en 1910 se estableció el sufragio universal y la elección directa para la mayoría de los cargos, incluido el de presidente, y durante las décadas siguientes los partidos tuvieron que ir buscando el apoyo de sectores cada vez más amplios. Ya a fines de los treintas, la población urbana, incluyendo obreros y artesanos, se sentía sujeto político: la ciudadanía se hacía realidad, aunque no tanto en el sector rural, sujeto a gamonales y hacendados, y sobre todo analfabeta. Nuevas instituciones surgieron en este proceso: la Federación de Cafeteros y la Andi fueron las principales organizaciones privadas, mientras en el sector público surgían la Contraloría, el Instituto de Fomento Industrial, el Instituto Nacional de Abastecimientos, el Instituto de Crédito Territorial, la Caja Agraria, y se formaba una amplia burocracia nacional, departamental y municipal.

El surgimiento de nuevas clases sociales urbanas y la emancipación gradual de los campesinos, en parte promovida por los intentos de reforma agraria de los años treintas, generaron nuevas tensiones. Las bases de dominio del viejo partido conservador parecían amenazadas con la agitación, con los ataques al dominio de hacendados y propietarios. El triunfo conservador de 1946 creó las condiciones de una cruzada para impedir el regreso liberal al poder. Las instituciones electorales, todavía débiles, no eran aún creíbles, y la violencia se convirtió en el principal mecanismo para determinar quién iba a gobernar.

Desde 1948 se interrumpió otra vez el orden institucional de base. Aunque seguían vigentes las normas del derecho civil o penal, su aplicación entró en crisis por el peso creciente de la violencia. La aceptación reverencial de la ley y del orden por amplios sectores de población empezó a debilitarse, mientras que los funcionarios públicos aprendían a utilizar con más eficiencia el Estado para su beneficio personal. Entre 1958 y 1978 el Frente Nacional enfrentó la violencia frenando la competencia política: liberales y conservadores se repartieron mecánicamente el poder, el Congreso, la justicia. La política se volvió un ritual de confirmación de dirigentes y caciques locales y nacionales, que lograban el apoyo electoral con favores, becas, puestos para algún familiar, mientras el conflicto social no encontraba canales de organización y expresión. La violencia, que parecía a punto de desaparecer, a pesar de las tensiones entre una sociedad más dinámica y unas estructuras políticas y culturales que distribuían el poder público en forma muy desigual, se reanimó a fines de los años sesenta por obra de los proyectos revolucionarios armados, y se reforzó y consolidó con el auge de la droga en la década siguiente. El desafío de las guerrillas y el narcotráfico desbordó la capacidad de las fuerzas armadas y sobre todo de la justicia, que todavía no alcanza a recuperarse de un colapso casi total: hoy, no más del 2% de los homicidios cometidos en el país se sancionan.

Antiguo palacio presidencial de La Carrera. Fotografía tomada hacia 1936-1938. Album de José Vicente Ortega Ricaurte. Sociedad de Mejoras y Ornato. Bogotá.

Aunque las instituciones económicas siguieron funcionando, y el país vivió hasta 1996 un rápido crecimiento económico, las dificultades de los últimos cuarenta años produjeron una fiebre de creación y modificación de instituciones. Reformas constitucionales, cambios a las reglas electorales y políticas, improvisación de normas penales, falta de continuidad en los organismos y las políticas estatales. La reforma constitucional de 1991 buscaba un reordenamiento institucional total, al fijar reglas liberales para la actividad económica, establecer sistemas eficientes de protección de los derechos ciudadanos e imponer criterios sociales para el gasto público. Los resultados no han sido satisfactorios, y con el fracaso en el control estatal de la violencia han producido en los ciudadanos una gran duda sobre la eficacia de las instituciones. La población, que antes seguía las reglas de juego por temor, convicción o inercia, con frecuencia manipula y elude la ley, cada día más variable, más sujeta a la presión de quienes no quieren obedecerla. La justicia no funciona, y las formas de venganza y justicia privada se generalizan, mientras se toleran la evasión tributaria y el contrabando. Los ciudadanos no confían en los demás, y el recurso a la violencia y a la violación de la ley parecen aceptables para amplios sectores de la población.

Sin embargo, en medio de la crisis de la justicia y el orden público, el país se sigue transformando: cada día es más urbano, más escolarizado, menos jerárquico, más moderno en sus creencias. Algunas instituciones, públicas y privadas, funcionan bien, y en las principales ciudades los ciudadanos se emancipan del clientelismo. La historia sigue abierta, y la revisión de la historia pasada de las principales instituciones puede servir para ver con más claridad qué es lo que ha llevado a Colombia a las dificultades actuales y quizás a pensar con mayor claridad qué puede hacerse hoy.