EL CONGRESO DE COLOMBIA
El 21 de julio de 1810, apenas un día después de haberse expedido el Acta de Independencia, el prócer José Acevedo y Gómez escribió: "La Constitución debe formarse sobre bases de libertad, para que cada provincia se centralice, uniéndose en esta por un Congreso Federativo". Habiendo carecido las colonias hispanoamericanas, a diferencia de las británicas, de parlamentos y constituciones propios, buenos serían cabildos para, a partir de ellos, defender la libertad, construir representación ciudadana e iniciar la vida republicana. Aglutinados los cabildos en provincias, unos y otras se dieron constituciones y sostuvieron el esfuerzo de la guerra de independencia. La soñada y esquiva unión llegaría por fin con la creación de la República de Colombia (la "Gran Colombia") en 1821. Desde entonces hasta nuestros días el órgano legislativo, siguiendo el modelo de la Constitución norteamericana, se compondrá de dos cámaras, denominadas Senado y Cámara de Representantes.
El Congreso ha gozado de considerable estabilidad en la historia republicana de Colombia. Sin embargo, ocasiones hubo en que el legislativo dejó de reunirse con quebranto de la institucionalidad. El primer congreso ordinario de la Gran Colombia se reunió en 1823, pero por Decreto Orgánico de 27 de agosto de 1828, el Libertador Simón Bolívar lo suprimió: "En las repúblicas el ejecutivo debe ser el más fuerte, porque todo conspira contra él; en tanto que en las monarquías el más fuerte debe ser el legislativo, porque todo conspira a favor del monarca" (discurso de Bolívar ante el Congreso venezolano reunido en Angostura, en febrero de 1819). Bajo las Constituciones de 1832, 1843, 1853 y 1858 el Congreso sesionó con normalidad hasta la guerra civil que, iniciada en 1860, se prolongó hasta 1863. Bajo la Constitución de 1863 la animosidad de las doctrinas enfrentadas y de los intereses regionales infligió al Congreso ocasionales perturbaciones. El presidente Tómas Cipriano de Mosquera lo clausuró por decreto en 1867, en vísperas de terminar las sesiones ordinarias. En 1879 un motín popular llevó a la disolución del Congreso, de mayoría radical, "a balazos y pedradas, después de haberlo declarado faccioso y subversivo". En 1882 ocasionalmente "las cámaras quedaron disueltas en medio de las amenazas y las injurias del populacho".
En vigencia de la Constitución de 1886, el Congreso cerró sus puertas por causa de la guerra civil que se extendió de 1899 a 1902. Mediante decreto legislativo de 1904 el presidente Rafael Reyes disolvió el Congreso para que en su lugar sesionara una Asamblea Nacional. Por sendos decretos del presidente Mariano Ospina Pérez en 1949 y 1950 y durante los cuatro años de dictadura de Rojas Pinilla (1953-1957) tampoco se permitió la reunión del Congreso. De esta manera, la clausura decretada en noviembre de 1949 habría de prolongarse hasta el 20 de julio de 1958 cuando, restaurada la república, pudo el Congreso reunirse de nuevo.
Una situación especial se originó en el tránsito constitucional de 1991, cuando la Asamblea Nacional Constituyente decidió disolver el Congreso elegido en 1990 y convocar a nuevas elecciones para el 27 de octubre de 1991 (artículos transitorios 1 a 4 de la Carta de 1991). En el interregno funcionó una Comisión Especial (artículo transitorio 6) con facultad de improbar los decretos que el gobierno expidiera en ejercicio de facultades otorgadas por normas transitorias de la Constitución, y de preparar proyectos de ley para someterlos a consideración del futuro congreso.
La pugna entre un Congreso fuerte y un Congreso débil enfrentó a liberales y conservadores durante el siglo XIX y se tradujo en las oscilaciones constitucionales de la época. Con la Constitución federal de 1863 el Congreso conoció su momento de mayor poder político y fue, por lo mismo, la etapa más adversa al poder presidencial. La Carta política redujo el periodo del presidente a un término de dos años, el más breve de nuestra historia constitucional. Podía prorrogar autónomamente sus sesiones ordinarias y, además, reunirse en extraordinarias por simple acuerdo de las dos cámaras (preceptos semejantes se habían consagrado en la Carta de 1858). La Constitución de 1886, en cambio, se propuso "reducir a expresión mínima el relieve y los poderes del órgano legislativo" como dijera el constitucionalista Carlos Restrepo Piedrahita (Esquicio para una perspectiva histórica del Congreso en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1986). Además, en contra de la tradición, dispuso que la reunión ordinaria del Congreso ya no sería anual sino cada dos años. Nunca fue tan poderoso el presidente como en esta época inicial de la Constitución de 1886. Su periodo se extendió a seis años, fue permitida su reelección inmediata y gobernó a su antojo mediante decretos con fuerza de ley merced a disposiciones transitorias que en la Constitución le conferían amplias facultades.
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| Proyecto de reconstrucción del Salón de sesiones de la Cámara de Representantes en el Capitolio Nacional. Plano de Julio Corredor Latorre, 1901. Archivo general de la Nación, Bogotá. |
Durante el lapso 1886-1905 el Congreso se integró exclusivamente con miembros del partido conservador, y solo dos liberales pudieron llegar a la Cámara de Representantes, cada uno en un periodo bianual distinto: Luis A. Robles y Rafael Uribe Uribe. Bajo el gobierno del general Reyes, en 1905, se estableció el principio de "representación de las minorías" para las elecciones a corporaciones públicas que, ratificado por el acto legislativo Nº 3 de 1910, desarrolló la ley mediante la modalidad del cuociente electoral que aún hoy rige. Esta reforma procuró el equilibrio de poderes legislativo-ejecutivo con medidas como la responsabilidad presidencial y en prohibición de reelección para el periodo inmediato; sustitución de la vicepresidencia por la designatura, institución de origen parlamentario; y sesiones ordinarias anuales del Congreso (sobre la Vicepresidencia, ver Credencial Historia Nº 39, marzo 1993; sobre la Designatura y los ministros delegatarios, ver Credencial Historia Nº 94, octubre 1997). La reforma de 1945 institucionalizó el trabajo en comisiones, según la organización del Congreso de los Estados Unidos, con lo cual las sesiones plenarias perdieron la importancia que hasta entonces popularmente se les reconoció.
La duración de las sesiones ordinarias ha fluctuado en la historia constitucional, así: 90 días al año (1821, 1830), 60 días al año (1832, 1843, 1853, 1858), 90 días al año (1863), 120 días cada dos años (1886), 90 días al año (1910), 210 días en dos periodos anuales (1936 y Constitución de 1991), 150 días al año (1938). El periodo de los senadores ha sido de: ocho años (1821), dos años (1853, 1858 y 1863), seis años (1886) y cuatro años desde 1910 hasta hoy. El periodo de los representantes fue de cuatro años (1821, 1830), dos años (1832, 1843, 1853, 1858 y 1863), cuatro años (1886) y dos años (1910). A partir de 1970 (acto legislativo Nº 1 de 1968) y hasta el presente, los representantes también son elegidos por cuatro años.
En cuanto al método de elección de los congresistas, las cuatro primeras constituciones adoptaron el sistema de elección indirecta: los vecinos pudientes de cada parroquia sufragaban por electores quienes, a su vez, elegían senadores y representantes (1821, 1830, 1832 y 1843). Cambio revolucionario sobrevino al promediar el siglo, cuando se introdujo el sufragio universal y directo para la elección de congresistas (1853 y 1858). A partir de 1863 su elección queda librada a la legislación de los estados soberanos. Desde 1886 se eligen por ciudadanos alfabetas o por voto censitario, esto es, de rentistas y propietarios que pagan impuestos (los senadores son elegidos por las asambleas departamentales y los representantes en elección directa). Con la reforma constitucional de 1910 los representantes se seguirán eligiendo de igual manera, pero los senadores se elegirán por consejos electorales elegidos a su vez por las asambleas departamentales. A partir del acto legislativo Nº 1 de 1930 los senadores serán elegidos por las asambleas departamentales. El acto legislativo Nº 1 de 1936 establecerá la elección por sufragio universal de los representantes, norma que se extenderá a los senadores por acto legislativo Nº 1 de 1945. En virtud del artículo 2º del plebiscito de 1957 las curules en el Congreso se adjudicarán "por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal", sistema que rigió hasta 1968. Desde esta fecha, la elección de congresistas está abierta a todos los partidos y tendencias políticas.
Al referirse a los antecedentes de la Constitución de 1991, Manuel José Cepeda expresa: "Uno de los principales incentivos para que el pueblo se volcara a las urnas para integrar una Asamblea Constitucional fue el descontento de amplios sectores de la población con el Congreso de la República. Este rechazo ha sido en ocasiones desmedido o desproporcionado, pero no por ello menos dramático y real" (Introducción a la Constitución de 1991.Bogotá: Presidencia de la República, 1993). En efecto, por entonces el Congreso de la República recibió encendidas críticas, "bien por los vicios que se le atribuían, bien por la concentración del poder que giraba alrededor de quienes como clase política eran elegidos al Senado y a la Cámara de Representantes", como expresara Jaime Vidal Perdomo (Aproximación crítica a la Constitución de 1991. Cámara de Comercio de Bogotá, 1991).
Es por ello que buena parte de las reformas introducidas por la Constitución al Congreso conciernen al ámbito de la ética (régimen estricto de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones; supresión de la inmunidad parlamentaria; acción de pérdida de investidura; prohibición de los "auxilios parlamentarios"; supresión de la inmunidad parlamentaria). Para inducir cambios refrescantes en la composición del Congreso, la nueva Carta consagra la elección de senadores mediante circunscripción nacional, además de la elección de dos senadores indígenas en circunscripción especial. La capital de la República elige por primera vez representantes suyos a la Cámara. La Constitución procuró además el refuerzo institucional del Congreso mediante el aumento de sus poderes de control político sobre el ejecutivo (moción de censura a ministros), la limitación de las facultades extraordinarias que puede otorgar al presidente de la República y la prolongación de las sesiones ordinarias a dos periodos anuales.