El debate monetario, 1820-1922

El desarrollo del sistema bancario y de la política monetaria en el siglo XIX y comienzos del siglo XX son un reflejo claro de las discusiones políticas que vivió el país en esta época. Así las dificultades fiscales y económicas de comienzos de la vida republicana se vieron acompañadas por un desarrollo casi inexistente del mercado financiero formal. El período federal vio el surgimiento de una propuesta novedosa de la banca que permitió la aparición de un mercado de capitales aunque restringido, más amplio. Al final, el proceso de centralización política y económica que comenzó con la regeneración dio paso a un difícil camino de transformación del negocio bancario y de la política económica que solo culminó en 1923 con la fundación del Banco de la República y la instauración de un modelo de banca central estable en Colombia. Más allá de las discusiones técnicas o teóricas que se puedan derivar de estos cambios de modelo de política pública y del sistema bancario, lo que se percibe es una asociación clara entre estos y el modelo de país que uno u otro partido defendió, incluso por las armas, durante estos años.

El inicio de las instituciones de crédito y ahorro

Como consecuencia de la independencia, de las guerras civiles, del vacío de crédito que había dejado la Iglesia, a la quiebra de importantes prestamistas privados y a la desaparición de los primeros bancos británicos en los años comprendidos entre 1820 y 1850 hubo un escaso desarrollo del mercado de capitales. La práctica recurrente del agio permitió que el gobierno cumpliera las necesidades fiscales de corto plazo, sacrificando el largo plazo y con enormes beneficios para los particulares, en contra del Estado, pues en los momentos de mayor dificultad el gobierno recurrió a prestamistas particulares para financiar sus gastos.

Para enfrentar esta situación, en la segunda mitad de la década del cuarenta se fomentó la creación de cajas de ahorros para cubrir las necesidades de crédito en los principales centros urbanos del país, fomentar el crecimiento de pequeñas y grandes industrias y el ahorro de los sectores populares. El desarrollo de las cajas de ahorro estuvo enmarcado por las reformas liberales de los ministros Lino de Pombo y Florentino González, quienes sostenían que el ideal de progreso se podía alcanzar siempre y cuando las elites fueran capaces de canalizar las energías y la actividad económica de los sectores populares, por medio de la capacitación técnica de aquellas.

La primera caja de ahorros que se fundó en Colombia fue la de Cartagena en 1843, luego se fundó la de Medellín, en 1844, la de Bogotá, en 1846, y la de Santafé de Antioquia, en 1851. Tras la fundación de la Caja de Ahorros de Bogotá, se fundaron otros establecimientos similares en las provincias de Chocó y el Socorro, así como en las ciudades de Santa Marta, Popayán, Mompox y Buenaventura, que tuvieron una vida muy efímera.

A pesar de lo interesante que pudo ser el desarrollo de las cajas de ahorros, estas no fueron un elemento dinamizador del mercado de capitales ni del crédito y el fomento en el país; en general, su impacto fue muy limitado y no existe evidencia que permita afirmar que realmente cambiaron los patrones de ahorro de los sectores populares urbanos, lo cual era su propósito. Hubo que esperar hasta el desarrollo de la banca privada en la década de 1870 para que el mercado de capitales sufriera una transformación de fondo.

El proceso de centralización política y económica que comenzó con la regeneración dio paso a un difícil camino de transformación del negocio bancario y de la política económica que solo culminó en 1923 con la fundación del Banco de la República y la instauración de un modelo de banca central estable en Colombia. 

El nacimiento de la banca regional en Colombia

Hacia la mitad del siglo XIX el país vive una de sus transformaciones más profundas, en lo que se conoce tradicionalmente como las reformas liberales. Estas comenzaron a tomar forma a partir de 1849 con la abolición de la esclavitud, la división de los resguardos indígenas, la ampliación de las libertades civiles y de prensa, la abolición de la pena de muerte por delitos políticos, la descentralización de la administración y de los impuestos, el mayor control de los gobiernos locales sobre la Iglesia, la supresión de los tribunales eclesiásticos especiales y el desarrollo amplio del sistema de banca libre en Colombia.

El desarrollo de la banca libre en Colombia tuvo diferentes etapas en las regiones, de acuerdo con su capacidad económica, la credibilidad de las instituciones que se crearon y, por supuesto, el apoyo que recibieron del gobierno local y nacional. Así, en Bogotá, durante la década de 1870, la elite comercial y ganadera de la ciudad aprovechó las oportunidades que ofrecía la nueva legislación bancaria para fundar y consolidar un sistema bancario local estrechamente ligado al comercio local y que servía de intermediario con el comercio internacional. El primer banco fundado en la capital fue el Banco de Bogotá (1871), el cual sería seguido por el Banco de Colombia, en 1874, y tres años después por el Banco Popular.

En la costa Caribe también se presentó una ampliación de la actividad bancaria. El primer banco que se fundó en Cartagena fue el de Bolívar en 1874. Sus operaciones fueron bastante exitosas durante el radicalismo, pero hacia la segunda mitad de la década de 1880 el Banco Nacional se negó a aceptar sus billetes, pues sus dueños eran notorios opositores al gobierno de la regeneración y tuvo que liquidarse en 1890. El segundo banco fue el de Cartagena, en 1881, y su principal accionista fue el inmigrante italiano Juan Bautista Mainero y Trucco. En la ciudad se fundaron otros, como el Banco Unión, que ampliaron la oferta de crédito y circulante en la región; sus accionistas provenían del negocio ganadero.

En Barranquilla los primeros bancos fueron constituidos por comerciantes que diversificaron sus actividades en otros sectores de la economía. El más importante fue el Banco de Barranquilla que se fundó en 1873. Diez años más tarde el mayor accionista, Esteban Márquez, fundó el Banco Márquez, una sociedad típicamente familiar y, a diferencia del Banco de Barranquilla, tenía operaciones más restringidas. El Banco Americano inició operaciones en marzo de 1883 y la mayor parte de sus accionistas pertenecían a las familias De la Torre y Ribón.

En general, Barranquilla y Cartagena organizaron su actividad económica a través de los grupos familiares más notorios en el comercio y la política. Los bancos más importantes afrontaron duras adversidades durante la regeneración, lo que llevó a la disminución de sus operaciones y a la liquidación de algunos de ellos.

En Antioquia, con una larga tradición comercial y minera, la necesidad de un “banco provincial” se hizo notar desde 1848, pues la escasez de moneda, debido a la compra de oro para la exportación y a las grandes salidas de capital por cuenta del tesoro, hacía necesaria una institución crediticia que pusiera en circulación billetes para ampliar la oferta monetaria disponible para las transacciones económicas. En 1871, luego de haberse fundado los bancos de Bogotá y Colombia en la capital, se aprobó la Ley 194 que autorizó la creación en Medellín del Banco de Antioquia. Parte de su capital provenía de hipotecas sobre propiedades estatales y se le otorgaron importantes privilegios que no le fueron extendidos a los demás bancos, y que lo convirtieron en un banco semioficial.

Además de este importante banco, en 1883 existían ocho establecimientos bancarios en Antioquia: Banco de Antioquia, Banco de Medellín, Banco Popular de Medellín, Banco del Progreso, Banco del Zancudo y tres casas comerciales-bancarias: Restrepo & Cía., Botero Arango e Hijos y Vicente B. Villa e Hijos. Las últimas tres eran de carácter familiar, a diferencia de los primeros, que eran sociedades anónimas. Aunque no fueron las únicas sociedades familiares que ejercieron funciones financieras, sí fueron las únicas, hasta donde se tiene noticia, que emitieron billetes.

Santander fue tal vez el Estado en el que el liberalismo radical tuvo mayor influencia. La actividad bancaria comenzó con la fundación, en 1873, del Banco de Santander. El Banco del Norte se fundó en el Socorro en 1881, y algunos funcionarios gubernamentales utilizaban este banco como depositario del tesoro y aceptaban sus billetes en el pago de impuestos y contribuciones. En 1882, algunos terratenientes se unieron para fundar el Banco de Pamplona, con el fin de que promoviera la agricultura en la región. El Banco no pudo resistir los efectos de la guerra civil de 1884-1885 y debió ser liquidado tres años después. Al año siguiente se fundó el Banco Prendario de Soto, pero igual que otros de la región, no sobrevivió a los conflictos civiles del siglo XIX. En general, como en las regiones anteriores, los efectos de dichos conflictos, la caída de las exportaciones tradicionales y las medidas económicas de la regeneración tuvieron un impacto negativo sobre la actividad bancaria santandereana, que no se recuperaría hasta comienzos del siglo XX.

La única restricción que tenían estas instituciones, además de las propias de cualquier establecimiento comercial o industrial, era que la emisión debía estar respaldada en un 33% por reservas en metálico. Este sistema llevó a la expansión del crédito, al apalancamiento financiero de nuevos negocios y a la canalización de los flujos de capital regionales, aunque el gobierno perdió el control efectivo de la política monetaria, y se abrió la posibilidad de la especulación financiera y de manejos dudosos en un entorno de poco control y regulación estatal.
 

El camino a la centralización económica

En 1880 se dio un giro a la política y a la economía con la elección de Rafael Núñez y el comienzo de lo que se conoce como la regeneración, con la cual se afectó directamente el negocio bancario en el país. La primera reforma importante fue la aprobación de la Ley 39 de 1880, mediante la cual se autorizó al gobierno a establecer un Banco Nacional. La ley le concedió la emisión exclusiva de billetes hasta por el doble de su capital efectivo, con la garantía de que el gobierno respondería siempre por la solvencia del Banco –condiciones más favorables que las de la banca privada–.

El Banco ejerció su derecho a emitir billetes pagaderos al portador y, en general, se puede afirmar que en función de su derecho a emitir el comportamiento fue moderado entre 1881 y 1884, cuando se desencadenó un proceso de fuertes emisiones. Sin embargo, el Banco Nacional cumplió, además de sus funciones económicas, una importante función política, pues se constituyó en un instrumento de centralización política y desarrollo del poder del Estado.

El comienzo de la guerra civil de 1885 prácticamente paralizó las rentas de aduanas, que se habían convertido desde el radicalismo en la principal fuente de recursos fiscales para el gobierno. La guerra ocasionó un aumento del déficit fiscal ocasionado por la caída de los ingresos fiscales, los cuales fueron sustituidos, de forma irresponsable, a través de emisiones de billetes del Banco Nacional. Además, el Decreto 260 suspendió la convertibilidad del billete con la promesa de pago de una prima del 12% cuando se restituyera la convertibilidad, lo que técnicamente convirtió al billete del Banco Nacional en un documento de deuda pública; por otra parte, el Decreto 104 declaró unidad monetaria y moneda de cuenta al billete de Un peso del Banco Nacional; y el Decreto 448 de 1886 declaró que los billetes del Banco Nacional circularían bajo fe y responsabilidad del gobierno.

La Ley 87 de 1886 reiteró el carácter de moneda legal del billete del Banco Nacional, su recibo forzoso en pago de las rentas y contribuciones públicas, así como en las transacciones particulares. Otro de los mecanismos que utilizó la regeneración en esta misma ley, artículo 15, para implementar el curso forzoso, fue la prohibición de estipular en moneda extranjera los contratos civiles o mercantiles. Esta última medida buscaba afincar uno de los objetivos políticos más importantes del nuevo régimen monetario: la creación de una moneda nacional.

Desde 1887 las nuevas disposiciones restringieron las libertades que poseían los bancos privados en materia de emisión y crédito. Con la Ley 57 de dicho año se suspendió el derecho a emitir de los bancos privados, mientras el Banco Nacional gozaba de este privilegio y los billetes en circulación se debían retirar y cambiar por moneda legal.
La instauración del curso forzoso y la reforma bancaria de 1887 afectaron la banca privada, cuyas instituciones se redujeron de cerca de 42 en 1881 a 14 en 1892 y, de 9 bancos que había en Bogotá en 1884 sólo quedaron 4 en 1892. Frente a estos cierres y posiblemente para reducir los costos, el Banco Nacional reselló y puso en circulación billetes impresos por otros bancos. Estas medidas rápidamente llevaron a que el gobierno se financiara, en buena parte, a través de las emisiones, aunque se trató de garantizar el control de la oferta monetaria con la promulgación de límites legales a las emisiones. Sin embargo, estos límites no se respetaron al efectuarse emisiones clandestinas que superaban lo que se informaba al público.

A partir de 1885, el gobierno ordenó fabricar billetes para suplir las necesidades de la guerra civil, con lo que las emisiones totales sumaban $3’844.939, registrándose las primeras emisiones ilegales, pues el Decreto 1104 de este año fijaba la emisión en $2´000.000. En 1886 las emisiones llegaron a los $6’593.605 (el límite era $5’000.000); en 1887 se estableció, mediante el Decreto 124, el “dogma de los doce millones”₁ y las emisiones se mantuvieron por debajo de este límite ($9’244.805). Sin embargo, a partir de 1889 el dogma de los doce millones fue superado sistemáticamente, lo que llevó a un crecimiento de las emisiones clandestinas que hizo insostenible el régimen de papel moneda en Colombia, que terminó en un sonado escándalo político que obligó a la liquidación del Banco Nacional.

Aunque la liquidación del Banco Nacional debió terminar en enero de 1895, se invocó una norma que permitía la suspensión del proceso en caso de conmoción interior y, debido a la guerra civil de 1895, el gobierno prorrogó su existencia hasta 1896 cuando fue sustituido por la Sección Liquidadora que era una dependencia del Ministerio del Tesoro. Más adelante, y de manera irregular, se promulgaron algunas leyes de 1898 que autorizaron a emitir billetes del Banco Nacional, cuando este ya no existía legalmente. Desde su liquidación en 1895 se imprimieron cerca de $13’000.000 en papel moneda con el nombre del Banco Nacional. Las emisiones clandestinas produjeron el descalabro del sistema de papel moneda, generando un exceso de circulante que aumentó la inflación. Este manejo produjo ganancias extraordinarias a un grupo de particulares que se beneficiaron con la venta de papeles de deuda pública, quienes negociaban con el Banco Nacional y que fueron conocidos como “el Gran Comité”.

El camino a la banca central

La ampliación de la oferta monetaria se desbordó a partir de octubre de 1899 debido a la mayor carga fiscal que significó la guerra de los mil días. Mediante el Decreto 520 de 1899 se autorizó emitir y poner a disposición de la Tesorería General de la República las cantidades que el gobierno necesitase para el restablecimiento del orden público. Así, se pasó de una situación en la cual, en los diez años que siguieron al establecimiento del curso forzoso en 1886, el monto de los billetes en circulación tuvo un incremento de 4 a 53 millones, a una durante la guerra de los mil días, en la que los medios de pago se incrementaron en cerca de 800 millones, y en 1905 la circulación monetaria ascendió a $847’210.313,10.

El resultado fue una inflación acelerada que llegó a más del 100% anual entre 1900 y 1903, con una cifra récord de 389% en 1901. Esto condujo a una completa anarquía en la determinación de los precios relativos y a una depreciación del peso frente a la libra esterlina cercana al 150% anual entre 1900 y 1902. Para empeorar la situación, la producción nacional se vio afectada, pues al suspenderse las exportaciones la cuenta de pagos se deterioró al tiempo que los precios internos aumentaban. La inflación se redujo al finalizar 1903 cuando la administración Marroquín tomó una serie de medidas de ajuste, encabezadas por la reforma monetaria de 1903, que promovió la libre estipulación monetaria, y por la creación de la Junta de Amortización que inició el proceso de liquidación de la gran cantidad de moneda en circulación.

             
Es indudable que la regeneración no logró aunar los objetivos de unidad nacional que pretendía defender y el legado que dejó, en especial en sus últimos años, en materia de política monetaria fue desastroso. Ahora bien, es posible pensar que esta situación afectó sólo a los sectores de la economía con mayores niveles de integración al mercado mundial y, en general, a los sectores que operaban dentro de los límites de una economía de mercado y es probable que el cambio abrupto en los precios relativos de los bienes, y los efectos de la devaluación y la inflación, tuvieran un impacto más bien marginal en las economías rurales no vinculadas a los mercados externos.

La tarea de reorganizar el país tras el caos generado por la guerra de los mil días no fue fácil. Esto debió ser llevado a cabo inicialmente por el presidente Marroquín y luego por el presidente Rafael Reyes. Este último debió fijar como prioridades, dentro de su programa de gobierno, la agilización del proceso de amortización del papel moneda y un aumento del control sobre las nuevas emisiones de papel moneda en el mercado monetario. En 1905 se definió como unidad monetaria y moneda de cuenta el peso de oro y en 1907 se estableció como unidad monetaria, y de cuenta de la república, el peso fuerte de oro.

De esta manera, tras los enormes problemas monetarios y crediticios con los que finalizó el siglo XIX, se logró establecer un ordenamiento monetario que prevalecería hasta 1923 con una capacidad mayor y más efectiva de influir positivamente en otros sectores de la economía. La recuperación económica y el reordenamiento monetario no fueron una tarea fácil y fue uno de los principales retos que debió enfrentar el país al inicio del siglo XX. La profunda crisis económica y las secuelas de la guerra harían aún más complejos los programas de reorganización emprendidos por los distintos gobiernos hasta la consolidación definitiva de un sistema bancario y financiero en el cual el Banco de la República sería la piedra angular.

En este sentido, la moneda y la política monetaria se convirtieron en un instrumento de política estatal y, sobre todo, en una herramienta fundamental de intervención del Estado en la política. La constitución y aceptación de una moneda “nacional” no fue una tarea fácil, pues se trasegó un camino que nos llevó desde la privatización completa de la política monetaria durante el radicalismo, a los fallidos intentos de unificación económica y nacional durante la regeneración; hasta el difícil proceso de amortización y conversión que se inicia en las administraciones Marroquín y Reyes, que en últimas condujeron a la unificación monetaria durante el gobierno de Pedro Nel Ospina.

Es claro que la unificación monetaria no apareció en la segunda década del siglo XX, sino que es un debate que comienza desde los gobiernos de Núñez y Caro; sin embargo, no existían las condiciones necesarias para poder llevar a cabo, en su totalidad, las reformas necesarias para tal fin, bien por el mismo tamaño del mercado interno y del mercado de capitales del país, como por la volátil situación política que vive el país en la segunda mitad del siglo XIX.

Es muy probable que las amargas lecciones aprendidas por los errores y la indisciplina monetaria marcaran un norte reflexivo en el diseño del sistema de banca central a partir de las recomendaciones de la Misión Kemmerer, y no es gratuito que buena parte del esfuerzo institucional estuviera dirigido a delinear una política monetaria y cambiaria con estrictos controles y que se acompañara de la creación, no sólo del Banco de la República, sino de instituciones como la Superintendencia Bancaria, la Contraloría, y el ordenamiento de un sistema de contabilidad nacional, lo que configuraría, junto con las reformas llevadas a cabo por los gobiernos liberales entre 1930 y 1946, el inicio de la intervención moderna del Estado en la economía colombiana. No obstante, las amargas lecciones de la guerra y del sectarismo político, así como el manejo dogmático y errático de la política económica, parecen ser lecciones más difíciles de aprender.  

Bibliografía

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Referencia

1. Este tope a las emisiones, que funcionaba sobre la base del “honor” de quienes debían hacerlo respetar, y su monto, se estableció calculando una proporción entre las emisiones y el movimiento económico del país, representado por el monto de las rentas públicas. La proporción de papel moneda obedecía, entonces, a una relación con el importe total de las contribuciones públicas.

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1. Banco de Bogotá, primer banco de la capital fundado en 1870. Grabado de Ricardo Moros Urbina. Papel Periódico Ilustrado,1884-1889.
2. 50 centavos, Banco del Departamento de Bolívar, 1888. Colección Banco de la República.
3. Folleto publicado por Judas Tadeo Landínez para defender sus actuaciones, Bogotá, 1842.
4. Reverso de un billete de $500 del Banco Nacional, febrero de 1900. Entre otras, lleva la firma del ministro del tesoro, M. Vargas.
5. Bono de 500 libras esterlinas de la deuda externa de los Estados Unidos de Colombia, 1873.
6. Bono del empréstito forzoso para la guerra con el Perú. República de Colombia, noviembre 1 de 1932. Colección Banco de la República.
7. Fragmento de un bono del empréstito de la República de Colombia por $500 libras esterlinas, marzo 13 de 1822. Colección Museo Nacional de Colombia. Reg. 1793.3