LA CREACIÓN DEL SISTEMA BANCARIO MODERNO

Fundación del Banco de la República, la Superintendencia bancaria y la Contraloría General 

El miércoles 20 de junio de 1923, en su habitación del Hotel Nueva Granada en Bogotá, el profesor norteamericano Edwin Walter Kemmerer escribió en su diario: "Toda la mañana en la oficina. Al mediodía fui a visitar el Laboratorio Samper y Martínez, con Jefferson. Sumamente interesante. Después de la visita fuimos al Country Club y jugamos golf hasta las 6:00". Al día siguiente volvió a escribir: "Todo el día en la oficina. Recibí una carta del presidente autorizando una visita de Jefferson y Fairchild a Medellín. Lill y Luquiens jugaron al golf".

El grupo de expertos norteamericanos que contrató el presidente Pedro Nel Ospina para que reorganizara las instituciones financieras, monetarias y fiscales de Colombia en 1923 llegó a apasionarse tanto por jugar golf en los campos siempre verdes de la sabana de Bogotá, que el jefe de la misión llegó a estar seriamente preocupado por el desempeño de sus integrantes y por las consecuencias sobre el resultado final. En especial estaba al borde del desespero con las actitudes de Frederick Luquiens y Frederick Fairchild. Sobre este último, escribió a fines de julio de 1923: "Hacia el 19 de julio Fred Fairchild me dijo que para mantenerse saludable necesitaba jugar golf todos los días entre las 4:00 y las 6:00, que trabajaba tan intensamente mientras estaba en su puesto que precisaba de un horario más corto que el de muchas personas, etc., y pidió mi consentimiento para ir todas las tardes a jugar golf..."

Por el lado de Fred Luquiens las cosas no eran mucho mejores. El martes 14 de agosto Kemmerer anotó en su diario: "A las 6:30 Luquiens fue a mi habitación a decirme que no se sentía bien, que temía tener comienzos de gripe y no podía asistir. (Al día siguiente estaba jugando golf hacia las 8:00 a.m. y ese día había estado fuera al medio día, llegando a la oficina a las 3:15)".

Afortunadamente para Colombia, Kemmerer logro sortear los problemas de clima laboral que tenia entre los miembros de la misión de expertos que dirigía y pudo sacar adelante un buen número de leyes por medio de las cuales se crearon las instituciones básicas del ordenamiento macroeconómico nacional.

Cuando en 1923 el gobierno nacional decidió autorizar a su embajador en Washington, Enrique Olaya Herrera, para que contratara un experto en ese país que contribuyera al saneamiento del sistema monetario y financiero nacional, tenia dos motivaciones principales. La más obvia es que quería ponerle fin al caos que en materia monetaria había resultado de las grandes emisiones de la guerra de los Mil Días (1899-1901). En 1923, no había quien emitiera la moneda colombiana, pues el banco emisor de fines del siglo XIX, el Banco Nacional, había sido liquidado, y ninguna institución asumió sus funciones. Tenía también el gobierno de Pedro Nel Ospina una segunda intención: poder atraer capital norteamericano. Hacia esa fecha Colombia era uno de los países de la región con menor inversión norteamericana, y extranjera en general. Calculaban las autoridades económicas colombianas que si las reformas las hacía una misión de expertos financieros de Estados Unidos, se facilitaría la afluencia de capitales de ese país hacia Colombia.

Sede de la Superintendencia Bancaria, en Bogotá. Fotografía de Ernesto Monsalve, 1993.

El embajador Olaya contrató a comienzos de 1923 al profesor de la Universidad de Princeton Edwin W. Kemmerer, quien era en ese momento uno de los más prestigiosos economistas de Estados Unidos. A su vez, Kemmerer contrató a Howard M. Jefferson, Frederick R. Fairchild, Thomas R. Lill y Frederick B. Luquiens para integrar su grupo de asesores. Jefferson había trabajado en el Federal Reserve Bank y era un gran conocedor de toda la temática de banca central; Fairchild era profesor de la Universidad de Yale y un especialista en finanzas públicas; Lill tenia muchos conocimientos acerca de sistemas financieros y había estado con Kemmerer en una misión en México en 1917-1918; finalmente, Federick Luquiens era profesor de español de la Universidad de Yale y actuaba como traductor y secretario de la misión. 

Debido a la férrea disciplina de Kemmerer --ya que no se puede decir lo mismo acerca de todos los compatriotas suyos que integraban el grupo de expertos-- dos meses después de haber llegado a Bogotá, los norteamericanos presentaron al gobierno nacional diez proyectos de ley con sus respectivas exposiciones de motivos.

De los diez proyectos, el Congreso aprobó ocho. Uno de ellos se convirtió en la ley 25, que creó el Banco de la República (ver "La banca en Colombia", Credencial Historia Nº 135, marzo 2001). Los otros siete tienen que ver con lo que nos interesa mostrar en este articulo: cómo surgieron en 1923 las instituciones más importantes del país en materia fiscal y bancaria, tales como la Superintendencia Bancaria y la Contraloría General.

Las leyes que reformaron el sistema bancario y financiero fueron dos: 1) La ley 45, que reglamentaba los bancos privados y establecía la Superintendencia Bancaria; 2) La 46, sobre títulos negociables.

Las leyes que reorganizaron las finanzas públicas fueron:

La ley 42, que reorganizó la contabilidad nacional y creó la Contraloría.
La ley 20, orgánica del papel sellado y del timbre nacional.
La ley 34, sobre formación del presupuesto.
La ley 31, por la cual se fijaba el número y nomenclatura de los ministerios.
La ley 36, sobre la administración y recaudo de rentas nacionales.

La creación de la Superintendencia Bancaria y la promulgación de la ley 45, que regulaba el funcionamiento de los bancos comerciales, tuvieron dos consecuencias inmediatas. La primera, que a los bancos comerciales se les prohibió ser propietarios de otras empresas o de bienes que no tuvieran que ver con su actividad principal, es decir, se restringió su actividad a la estrictamente bancaria. La otra consecuencia fue la exigencia a todos los bancos de un capital mínimo para poder operar. Ello implicó que en los años siguientes desaparecieran muchos de los bancos locales y regionales y que el sistema financiero pasara a estar dominado por tres grandes bancos nacionales: Banco de Bogotá, Banco de Colombia y Banco Alemán Antioqueño. Los bancos locales que desaparecieron no lo hicieron por quiebra, sino por compra de los de mayor tamaño o por liquidación. Ambas cosas contribuyeron a darle una mayor solidez al sistema bancario nacional, que pudo superar el trauma de la Gran Depresión sin que un solo banco hubiera quebrado.

A lo largo del siglo XX, Colombia se distinguió en el contexto latinoamericano por la estabilidad de sus políticas macroeconómicas. A diferencia de muchos otros países de la región, Colombia no tuvo en el siglo pasado ni hiperinflaciones, ni los excesos de las políticas económicas populistas. A ese resultado contribuyeron factores sociales (como la estructura de la economía cafetera), políticos, económicos e institucionales. Entre estos últimos, se destacan la creación del Banco de la República, la Superintendencia Bancaria y la Contraloría General en 1923.

La Contraloría General contribuyó a un control mayor de la ejecución fiscal, lo cual se constituye en uno de los elementos explicativos para entender por qué en Colombia los déficit en las finanzas gubernamentales nunca han alcanzado los extremos de muchos países latinoamericanos. Por ejemplo, en todo el siglo XX el déficit fiscal nunca superó el 6 % del producto interno bruto.

Por todo lo anterior, pues, podemos afirmar que la creación de instituciones económicas en 1923 con la asesoría de un grupo de expertos norteamericanos orientados por el profesor Edwin Walter Kemmerer fue muy provechosa para el país. Y de los diarios de este profesor se deduce que también lo fue para la pasión golfistica de los integrantes de la misión, hasta el punto de que Howard M. Jefferson, el experto bancario, resultó campeón en un torneo del Country Club bogotano.