ESTADO Y PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SIGLO XIX
La política indigenista entre 1886 y 1991
Con la fundación de la República de Colombia los indígenas fueron considerados como ciudadanos, con igualdad de derechos --al menos formalmente-- a la mayoría de los colombianos (excepto los esclavos); la Constitución de Cúcuta de 1821 abolió el "odioso" pago del tributo personal, el servicio personal obligatorio y se ordenó, entre otros aspectos, la división de los resguardos --tierras de propiedad colectiva regidas por un cabildo de indios--, con el fin de que los indígenas gozasen de la propiedad privada.
En las décadas subsiguientes --con excepción de ciertas medidas transitorias expedidas por Bolívar en 1828 o la ley 90 promulgada por el Estado Soberano del Cauca en 1859-- se incrementó la división de los resguardos, o sea la parcelación de las tierras indígenas y la extinción de los cabildos de indios. Con razón, Antonio García ha definido este período como de lucha contra la comunidad indígena. El resguardo, como institución colonial, fue percibido como un rezago de ese pasado ignominioso y como una muralla que impedía la expansión de la "Civilización". Prevalecieron también los intereses de hacendados y municipios, que se apropiaron, aunque con amparo legal, de las tierras de los indios.
Gobierno indirecto y tutela de la misión
Con el triunfo de la Regeneración y la expedición de la Constitución de 1886, inspirada en una ideología católica e hispanista, el pasado colonial fue reivindicado y valorado positivamente, y se otorgo un rol especial a la religión católica como "elemento esencial del orden social" de la Nación.
En este contexto, se expidió la ley 89 de 1890, "Por medio de la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada". Aunque esta ley mantenía una percepción negativa de los pueblos indígenas --como "semicivilizados" o salvajes" postuló un retorno a una política de manejo indirecto de los pueblos indígenas --al estilo colonial-- mediante el reconocimiento de sus cabildos y de sus tierras en forma colectiva, mientras que se procedía a su disolución definitiva. Los indígenas quedaron al margen de la "legislación general" de la República, bajo la tutela de las misiones católicas, y fueron considerados como "menores de edad" en lo que atañe al régimen civil y penal de la Nación.
Bajo el ámbito del Concordato, la ley 89 mencionada y los convenios de misiones de 1903 y 1928, se reorganizó el país en diversos Territorios de Misiones y se convocó a diversas órdenes religiosas católicas --en su mayoría españolas-- para promover la Civilización (entendida como la enseñanza de la moral cristiana y la occidentalización de su cultura) de los indios. Los misioneros tuvieron bajo su control la educación primaria para varones en el territorio de su jurisdicción y se constituyeron en poderosas organizaciones a través de las cuales el Estado hacía presencia en gran parte del territorio nacional. Esta tendencia prosiguió a lo largo del siglo XX; en 1953 se firmó un nuevo Convenio de Misiones, que daba potestades similares a las diversas órdenes misioneras (organizadas en 11 vicariatos y 7 prefecturas apostólicas) en un territorio de 861.000 km², más de las dos terceras partes del país.
 |
| Manuel Quintín Lame. detenido con algunos de sus hombres. Popayán, junio 10 de 1916. |
Aunque la ley 89 de 1890 abrió una especie de compás de espera a la división de los muchos resguardos, la política de extinción de las comunidades indígenas continuó. Por ejemplo, la Asamblea Nacional Constituyente convocada por el general Rafael Reyes ratificó mediante la ley 5 de 1905, la legalidad de la venta de los resguardos efectuados en subasta pública y los derechos de los rematadores. La ley 104 de 1919 ratificó la división de los resguardos, y dispuso severos castigos expresados en despojo de la tierra para aquellos indígenas que se opusieron a la división. Posiblemente fue una reacción contra la rebelión de los terrajeros del Cauca --dirigida por Manuel Quintín Lame-- que entre 1914 y 1918 habían disputado el poder de la élite payanesa en las montañas del Cauca.
Primeros pasos de reconocimiento
Los nuevos movimientos sociales que irrumpieron en el país a partir de 1920, promovieron una visión de los indígenas dignificante de su cultura y sociedad. Algunos de ellos veían en la indianidad la fuente de la nacionalidad, mientras que otros pensaron el resguardo como el germen de la futura organización socialista. A pesar de la expedición de la ley de tierras en 1936 durante el gobierno de la Revolución en Marcha de López Pumarejo, y el reconocimiento de la función social de la propiedad, la perspectiva institucional frente a las comunidades indígenas se mantuvo bajo el parámetro de la ley 89. Por entonces, muchos indígenas fueron despojados de la tierra. En 1944, se inició un proceso de extinción de los resguardos de Tierradentro, bajo el argumento de que sus poseedores habían perdido la identidad indígena.
En 1941, se fundó --bajo la dirección de Antonio García y Gregorio Hernández de Alba-- el Instituto Indigenista Colombiano, una entidad privada creada bajo los auspicios del I Congreso Indigenista Interamericano que había promovido el presidente Lázaro Cárdenas en México. Este Instituto auspició la defensa del resguardo y estableció las bases de lo que sería una nueva política indigenista en Colombia; apoyó, así mismo, las luchas de Quintín Lame en el Tolima por la reconstitución del Gran Resguardo de Ortega y Chaparral.
A partir de 1946, se incrementó la lucha contra la propiedad colectiva indígena. Gran parte de los resguardos de Nariño, por ejemplo, fueron divididos por un decreto oficial. Desde el Estado se fomentó una política de negación de las culturas y de las sociedades indígenas, en cuanto que se percibía --así lo había planteado claramente Laureano Gómez en su conferencia "Interrogantes sobre el progreso de Colombia" (1928)-- a los indios y a los "negros" como estigmas de inferioridad racial.
Una nueva política
El advenimiento del Frente Nacional permitió la formulación de una nueva política indigenista, fundándose una Oficina de Negocios Indígenas, transformada posteriormente en la División de Asuntos Indígenas, esta última adscrita al Ministerio de Gobierno. La ley 135 de 1961 delineó una nueva política agraria frente a las tierras indígenas, posibilitando la creación de nuevos resguardos. Diversas disposiciones posteriores ordenaron la conformación --a través del INCORA-- de Reservas Indígenas en las selvas y sabanas, y sentaron las bases para la reconstitución de nuevos resguardos. Esta disposición permitió una nueva interpretación de la ley 89 de 1890, que paradójicamente se había convertido desde su expedición en una herramienta legal fundamental para los mismos pueblos indígenas, en cuanto definía su existencia si se demostraba su convivencia en comunidad. Así mismo, la adhesión de Colombia en 1967 (ley 31) al Convenio 107 de 1957 de la OIT sobre los derechos de las Minorías tribales permitió defender ciertos grados de autonomía y la constitución de reservas y resguardos indígenas.
Durante las décadas de 1970 y 1980, la lucha de los pueblos indígenas, a través de sus propios movimientos sociales, fue decisiva en la recuperación de la tierra. El Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) y otras organizaciones indígenas tomaron como meta la recuperación de la tierra, la lengua, la cultura. Desde 1980, se inició un proceso de conformación de grandes resguardos en la Amazonia y en otras regiones, cuyas tierras eran consideradas baldías. En 1988, bajo el gobierno del presidente Virgilio Barco, se creó el Predio Putumayo, con una extensión de casi 6.000.000 de hectáreas, en beneficio de los grupos uitotos, boras, andoques, etc., localizados en el departamento del Amazonas. Aunque no se resolvieron todos los problemas, esta política permitió el control legal de la tierra a muchos pueblos nativos, no obstante que el subsuelo y sus recursos fueron reservados como propiedad de la nación.
En 1973 se firmó un nuevo concordato con la Santa Sede, que permitió restringir las funciones de las misiones católicas; en 1975 esta colaboración tomó la modalidad de educación contratada a término fijo, con una mayor presencia y supervisión del Estado. A partir de entonces, la Iglesia católica cedió y entregó un número considerable de establecimientos educativos. Igualmente desde 1960 enfrentó la competencia de otros misioneros, particularmente del Instituto Lingüístico de Verano, que había iniciado labores en 1962, bajo el auspicio de la División de Asuntos indígenas.
En 1978, el Ministerio de Educación asumió la etnoeducación como política oficial para los pueblos indígenas, promoviendo la educación bilingüe e intercultural. En 1982, los arhuacos expulsaron a la Misión Capuchina, residente en San Sebastián de Rábago, en la Sierra Nevada de Santa Marta, destacándose la necesidad de nuevas modalidades de escolaridad en los territorios indígenas. La idea de "civilizar a los indios" había entrado definitivamente en crisis, aun en el seno de ciertos grupos de la misma Iglesia católica. En 1980, Planeación Nacional organizó un Plan de Desarrollo Indígena que intentaba ajustarse a las propias especifidades culturales. El Estado, en realidad, debía responder, al menos en algunas regiones, a diversas demandas efectuadas por organizaciones indígenas que no se resignaban a ser actores pasivos. Las políticas frente a las comunidades indígenas se inscribieron en el contexto del etnodesarrollo, cuya filosofía propicia la participación de los mismos indígenas en la definición e implementación de la política.
Sin duda, las nuevas herramientas legales y acciones del Estado no solucionaron muchos de los más sensibles problemas de las comunidades indígenas, pero sí abrieron nuevas posibilidades al reconocimiento de los pueblos indígenas y a su inserción en diferentes ámbitos de la vida local, regional y nacional; y fueron parte de la base legal y de la experiencia que permitió reconocer los derechos de los pueblos indígenas en la Constitución de 1991.