Una interesante experiencia histórica sobre la administración privada de un servicio público es la del acueducto de Bogotá, especialmente entre 1887 y 1914. Aunque en épocas anteriores también hubo breves períodos de gestión particular en este servicio, los 27 años que cubren la mencionada fase en la transición del siglo XIX al XX, ofrecen una faceta nutrida de experiencias sobre las relaciones entre el Estado y la actividad privada, en un servicio esencial como lo es el del abastecimiento domiciliario del agua para el consumo.

En diversas ciudades colombianas, y en diferentes servicios públicos, se presentaron situaciones similares de privatización en años que, en términos generales, coinciden con los aquí considerados. Lo sucedido en Medellín, Barranquilla y Bogotá, hacia el final del siglo XIX, para mencionar tan solo algunos casos, indica una clara tendencia en la gestión de los servicios públicos para la época, que no llegaría a tener una prolongada continuidad, pero que muchos años después reviviría en los ciclos de la historia. El caso finisecular del acueducto de Bogotá, muestra de nuevo lo complejas y lo polémicas que desde tiempo atrás han sido este tipo de situaciones de la evolución empresarial que ahora, al comienzo del siglo XXI, cien años después, parecieran repetirse aunque como es obvio bajo condiciones y en magnitudes muy diferentes.

Antecedentes coloniales y republicanos del agua en Bogotá

Desde los tiempos en que sus primitivos pobladores habitaron la altiplanicie de Bogotá y en particular la zona conocida como Teusaquillo, donde a partir de 1538 se asentaría la actual ciudad, la posibilidad de acceso al agua de consumo fue uno de los condicionantes fundamentales del desarrollo urbano. Desde tiempos remotos el agua había adquirido un sentido cultural y religioso entre los indígenas muiscas de la región. Bien conocidas son las leyendas y tradiciones llenas de deidades acuáticas presentes en la mitología chibcha. Personajes como Bachué, Bochica, Sié y animales como la rana, poseyeron en esta cultura una profunda dimensión que permanentemente evoca el agua.

Los cronistas relatan que desde un comienzo se pensó que la ciudad debería crecer en la zona comprendida por los ríos Vicachá y Manzanares, o San Francisco y San Agustín como prontamente se les llamaría. Ellos establecieron los linderos básicos de lo que sería el desarrollo urbano colonial.

El primer acueducto de la ciudad se construyó en 1584. La obra fue adelantada por el Cabildo y financiada mediante el impuesto de sisa a la carne y al vino. Consistió en una conducción de aguas desde el río San Agustín hasta la plaza principal, mediante una cañería de cal, ladrillo y piedra que pasaba por una zona en la que existían arbustos de laurel, motivo por el cual se le llamó Acueducto o Cañería de Los Laureles, y así se le conoció hasta mediados del siglo XVIII, cuando se emprendió la obra del Acueducto de Aguanueva y al de Los Laureles empezó a llamársele Aguavieja. Como destino final del primitivo acueducto se construyó en la plaza principal de Santafé una fuente de piedra, coronada por una escultura de san Juan Bautista, a la que la costumbre popular dio el nombre de Mono de la Pila. Esta fuente sustituyó al rollo o picota que allí existía desde la fundación y permaneció hasta 1846 cuando se erigió en su lugar la estatua de Bolívar.

La única tarea de importancia realizada en el siglo XVII para mejorar el acueducto de la ciudad fue la construcción de la Pila de las Nieves en 1665. Con el fin de detener la arbitrariedad y la imprevisión en el suministro de agua a Santafé, característicos de esos tiempos, el rey expidió el 19 de agosto de 1695 la Real Cédula sobre Aguas, documento de gran importancia histórica, que entre otras cosas estableció: “Que es el Cabildo de Santafé el competente para conceder la venta de pajas de agua y que debe medirse mucho en este asunto por tenerse noticia que sin previsión se han estado repartiendo mercedes y ventas de agua, comprometiendo con este descuido las necesidades de la población”.

La obra más importante para el suministro de agua a la ciudad a lo largo de su historia colonial fue el Acueducto de Aguanueva. Se inauguró el 30 de junio de 1757 y su construcción fue promovida por el virrey Solís, y fue una de las obras más destacadas de su administración. Tomaba sus aguas del río San Francisco al oriente de la ciudad y las llevaba por una zanja que bordeaba el camino llamado Paseo de la Aguanueva, descendiendo luego por la calle de La Fatiga (actual calle 10) hasta la fuente de la plaza mayor. Tomando el agua de esta conducción se hicieron varios chorros y fuentes públicas.

De acuerdo con los datos del censo de Santafé realizado en 1800, había 21.464 habitantes “sin incluir los transeúntes, que no bajan de mil, a lo menos, ni los mendigos y vagos, que no tienen casa fija y ascienden a quinientos”₁.

Una muestra de lo que fueron los acueductos coloniales de Santafé la da el de San Victorino. Su petición la formularon los vecinos del sector en 1680 y en los cien años siguientes tan solo se adelantaron unas pocas labores para su construcción. En 1792, con el impulso del virrey Ezpeleta, $ 500 que aportó el Cabildo y $ 1000 dejados para ese fin en el testamento del señor Martínez Compañón, se inició una cañería desde el río del Arzobispo bajo la dirección técnica del padre Petrez, quien además diseñó la pila que se ubicaría en la plaza de San Victorino, recibiendo como contraprestación por sus servicios una paja de agua. Pero pronto el dinero se acabó y se suspendió la obra. En 1801 los habitantes del sector promovieron de nuevo este acueducto y gracias a $ 5.709 que dio el Cabildo y $ 7.000 que aportó el Canónigo Manuel de Andrade, vecino también de la zona, se continuaron los trabajos que en 1803 concluyeron suministrando agua a un barrio importante de la ciudad. Cuando unos vecinos le pidieron al canónigo Andrade, a quien apodaban “el buey” y quien tenía una bien ganada fama de tacaño, que contribuyera a la obra con $ 7.000, él respondió irónicamente para desquitarse de sus detractores: “Yo doy eso y más que se necesitara, pues es necesario que se sepa que pesa más una majada de buey que mil de golondrina”₂.

Durante buena parte de las primeras décadas del siglo XIX el acueducto de Santafé vivió una situación caótica. Por ejemplo, el luego prócer Camilo Torres llevaba ocho meses sin agua y al revisarle la caja de reparto se encontró “el conducto que reparte el agua para… Torres, tapado con una bola de palo₃”, de manera que se desviaba para otra casa.

En 1862 se reestableció el sistema de remate y se nombró a Ambrosio López como inspector, administrador y recaudador del Ramo de Aguas. Una de las primeras labores de López fue la elaboración de un documento en el que, de forma franca, diagnosticó la situación de los acueductos de Bogotá. Entre muchas otras cosas dijo: “…no hay inculto que no se crea autorizado para destapar las cañerías apropiándose furtivamente el agua con perjuicio del público y de los particulares, bañándose el cuerpo en las corrientes personas con enfermedades contagiosas y lo que es más detestable, en cuanto se puede ver y ejecutar, que no contentos con esto, aún todavía lavan ropas inmundas y arrojan vasos asquerosos en las aguas que vienen para la ciudad, sin que hasta ahora haya habido una mano potente y vigorosa que impida y castigue los procedimientos de semejantes salvajes₄”. Completando su diagnóstico, agregó que no hay “ni un solo centavo, ni el plano topográfico de las cañerías, ni documento de ninguna clase, sino únicamente unas listas donde no están inscritos todos los que tienen merced de agua… ni una sola herramienta…”. Lo único que encontró, dijo López, fueron unos “bellacos que han hecho de las cañerías un monopolio a título”₅.

El servicio de aguas era tan deplorable que en ese año Miguel Samper afirmaba en un famoso escrito: “La podredumbre material corre pareja con la moral. El estado de las calles es propio para mantener la insalubridad con sus depósitos de inmundicias. El servicio o abasto de aguas es tal que las casas que deben recibirla bajarán pronto de precio como gravadas por un censo a favor de los albañiles y del fontanero”₆.

La compañía del acueducto de Bogotá

No es desproporcionado afirmar que el acueducto que abastecía a Bogotá hacia la década de los ochenta del siglo XIX era poco más o menos similar al existente desde tiempos coloniales. En la tradición popular se lo llamaba “acueducto de las tres b”, lo que resultaba de bobo, burro y botija; la forma en que llegaba el agua a la gran mayoría de las casas de la ciudad. La diferencia consistía ahora en que Bogotá contaba ya con algo más de 40.000 habitantes y se encontraba en un aceleradísimo proceso de expansión que la llevaría, veinte años después, al entrar en el siglo XX, a que su población bordeara las 100.000 personas. Bajo tales condiciones el problema del agua, junto con los que de él se derivaban, generó una difícil situación.

La alternativa que el municipio consideró podría solucionar el escaso suministro de agua fue la de otorgar un contrato a empresarios privados para que asumieran la función de administrar este servicio. Fue así como en 1886 Ramón B. Jimeno y Antonio Martínez de la Cuadra, quienes tres años después y con otros socios constituyeron la Compañía del Acueducto de Bogotá, iniciaron las labores para aprovisionar a la ciudad de un acueducto que desde un comienzo fue presentado como la gran innovación técnica por el hecho de emplear tubería de hierro y haberse planeado una serie de obras que se consideraron en su momento, aunque equivocadamente, y la ubicaron al nivel de los más elevados desarrollos del mundo de la época en ese campo.

El 17 de abril de 1886 se firmó el contrato para la provisión de agua a Bogotá por tubería de hierro, ratificado y aprobado por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 23 de 1886. De las 27 cláusulas que integraron el mencionado contrato, puede sintetizarse su contenido así: se le dio a los contratistas, por 70 años, el privilegio exclusivo para establecer, usar y explotar en Bogotá y Chapinero acueductos de tubería de hierro; se les concedieron los derechos que tenía la ciudad sobre el uso de los ríos, quebradas, fuentes y vertientes; se les cedieron los acueductos existentes para que les dieran el uso más apropiado dentro del proyecto general de aprovisionamiento a la ciudad; se les cedieron las rentas, auxilios y subvenciones de que gozaba el Ramo de Aguas; se les concedió el permiso de llevar el agua hasta las casas de los particulares, es decir, establecer un servicio domiciliario; se les puso a su disponibilidad y sin ningún gravamen los terrenos que necesitaran para las obras y el municipio se comprometió a que adelantaría las expropiaciones que se requirieran para ese fin; se les otorgó la excepción de impuestos municipales y la ciudad solicitó la de los nacionales y del Distrito Federal.

Ante tan generosos privilegios que les fueron concedidos, los empresarios adquirieron el compromiso de iniciar la obra en el curso de un año y culminarla en un máximo de 6 años; a llevar los tubos del agua hasta el frente de las casas de la ciudad; a suministrar, en forma gratuita, el agua para las fuentes públicas, edificios oficiales y entidades de beneficencia; y a proporcionar el agua para apagar incendios.

Para dar inicio a las obras del acueducto se colocó la primera piedra, el 20 de julio de 1887, en la esquina norte de la Catedral. Con el propósito de hacer más eficiente la gestión del servicio de aguas de la ciudad, Ramón B. Jimeno y Antonio Martínez de la Cuadra decidieron constituir una sociedad anónima, la Compañía del Acueducto de Bogotá. La asignación del número de acciones de la Compañía dio como resultado que un 70% de ellas, es decir 3150, fueran propiedad de Ramón B. Jimeno, 990 o el 22% de Antonio Martínez de la Cuadra, y el 8% restante de 7 personas más que poseyeron entre un 3.8% y un 0.2% de la propiedad accionaria.

La preocupación existente en la ciudad por el servicio de acueducto hizo que se empezara a perder la confianza en la Compañía y a que el gobierno tomara la decisión trascendental de intervenir asumiendo la dirección de las obras.

En 1897 José Segundo Peña presentó el Informe de la Comisión Permanente del Ramo de Aguas₇, que en octubre de 1896 le había sido encargado por el Concejo de la ciudad. Fue éste el más completo estudio sobre los antecedentes y la situación del acueducto y contiene valiosa información histórica que si no se hubiera consignado en él se hubiera perdido con el incendio del Archivo Municipal en 1900. En lo que tiene que ver con el estado del acueducto para la época, sus consideraciones fueron bastante optimistas. Elogió el acueducto por tubería de hierro como una de las mejoras importantes recibidas por la ciudad. Según sus estimaciones, entre mayo de 1888 y marzo de 1897, el cubrimiento del servicio de la Compañía del Acueducto de Bogotá pasó de 325 a 2.763 plumas, fuera de 38 existentes en Chapinero y 115 en pilas y fuentes públicas.

Todo indica que la actitud de José Segundo Peña frente al acueducto no dejó de ser una simple y miope posición optimista que ignoraba los problemas de fondo existentes en el servicio, según se desprende de los trabajos que en 1898 y 1899 escribieron Josué Gómez y José Joaquín Serrano, respectivamente. El primero de ellos, eminente médico, publicó una extensa serie de artículos en sucesivos números de El Repertorio Colombiano que luego se compilaron en su libro Las epidemias de Bogotá. Inició su libro con una pregunta directa: “Será la capital de la República una aglomeración de seres humanos refractarios a la aplicación hasta de las leyes más triviales a la conservación de la salud individual, y de consiguiente, incapaces de vivir como colectividad humana civilizada?”. Y agregaba: “…de aquí el delta del Ganges de las epidemias de Bogotá, en movimiento permanente: dengues, catarros, neumonías, bronquitis, males de garganta, diarreas, disenterías, tifus, fiebres dormidas, niguas, piojos, robos, ociosidad…”₈.

La municipalización del acueducto

Las muy escasas labores realizadas por la Compañía del Acueducto de Bogotá entre 1906 y 1909 condujeron a que definitivamente se afianzara la idea de que la ciudad debía prestar directamente el servicio, cancelando el contrato que años atrás se había firmado con los empresarios privados encabezados por Ramón B. Jimeno. En las sesiones del 29 y 31 de marzo de 1911 el Concejo de Bogotá debatió un proyecto de Acuerdo que ponía fin al contrato con la Compañía del Acueducto de Bogotá. Las opiniones de los concejales se encontraban divididas. El concejal Agustín Uribe era uno de los más efusivos partidarios de que se continuara con el sistema de contratación privada, llegando a afirmar en una elocuente intervención que “era increíble que hubiera en ese recinto miembros que protegieran el peculado, queriendo quedarse con lo ajeno”₉, observación que despertó acaloradas protestas de las barras partidarias de la cancelación del contrato, y que llevaron a que Uribe se retirara de la sesión. Los concejales Madero y Rosas también se mostraron partidarios de la continuación del contrato. En su intervención Luis Zea Uribe, representante de la Oficina de Higiene y Salubridad, afirmó que la “Compañía no hace sino atesorar dinero sin dar cumplimiento a lo establecido en el Contrato ni a las necesidades del servicio de agua₁₀”. El concejal Peña respaldó lo expresado por Zea Uribe.

En la noche del 29 de marzo, y luego de acaloradas discusiones, se aprobó en segundo debate el Acuerdo para la cancelación del contrato, con una votación de 6 a favor y 5 en contra. En la sesión del 31 de marzo se leyó de nuevo el proyecto de Acuerdo, siendo aprobado en último debate “sin discusión ninguna”₁₁, como Acuerdo 8 de 1911. La situación era de tal gravedad que la Comisión de Aguas calificó de “crimen” al contrato existente con la compañía privada, según consta en un informe que le envió al Concejo el 27 de octubre de 1911.

Hasta 1914 el acueducto continuó siendo una empresa privada ya que la compra no se había podido formalizar debido a la carencia de recursos por el Municipio. Para este fin Eustacio Santamaría adelantó algunas gestiones en Londres₁₂, y el presidente de la república, Carlos E. Restrepo, autorizó al Concejo de Bogotá, el 27 de mayo de 1912, para adquirir un empréstito en el exterior hasta por 600.000 libras esterlinas₁₃.

La alternativa que se le dio a los obstáculos financieros de la ciudad para la compra del acueducto fue la del auxilio de la nación por conducto de la Ley 86 de 1912. Posteriormente, ya que la magnitud de la inversión no podía comprometer un nivel tan alto del presupuesto nacional, se complementó la financiación de la municipalización recurriendo, en 1914, a un empréstito por US$320.000 con el Banco Hipotecario de Colombia que permitió concluir la adquisición. El contrato de compraventa del acueducto, aprobado mediante el Acuerdo 15 del 31 de julio de 1914, fue sancionado por el alcalde el 4 de agosto siguiente.

El acueducto municipal de Bogotá

El Acueducto Municipal que comenzó a administrar el servicio a partir de 1914 realizó una gestión que transformó sustancialmente la empresa que había recibido. Un balance de los diez primeros años de labores, luego de municipalizada, mostró resultados muy positivos. Así lo hizo saber el gerente, Fernando Carrizosa, en la Junta Directiva del 31 de diciembre de 1924 al presentar su informe de actividades. No es exagerado afirmar que durante la primera década del acueducto como empresa del municipio, es decir entre 1914 y 1924, se hizo muchísimo más que durante los 27 años de gestión privada y que durante los cerca de cuatro siglos anteriores. En ningún momento de su historia Bogotá había llegado a tener el “desperdicio de agua”₁₄ de 310 litros diarios por habitante que indicó un aforo realizado el 26 de noviembre de 1924. Sin duda, el cambio ocurrido durante esos diez años fue radical: entre otros aspectos, es importante mencionar que se avanzó notablemente en el saneamiento financiero de la empresa, se duplicó la red, se duplicó el número de instalaciones, el número de tanques de almacenamiento aumentó en más del doble y la capacidad de almacenamiento se multiplicó en cerca de 4.5 veces, se desarrolló un programa de adquisición y arborización de las hoyas hidrográficas de la ciudad, se introdujo el tratamiento de las aguas mediante el cloro líquido, se combatieron las conexiones clandestinas y se dio inicio a la instalación de los medidores del consumo.

La crisis del acueducto municipal

La vigorosa expansión del acueducto entre 1914 y 1924 duró hasta 1926, año en el que se inició un pronunciado declive que llevó a la peor crisis de su historia en 1929. Fue este un testimonio de cómo la mala administración del acueducto, por causa de la politización que se inició en la empresa, desencadenó una de las mayores jornadas de protesta urbana en la historia de Colombia. La protesta por lo que estaba ocurriendo en el acueducto condujo a la destitución del gerente, la renuncia del alcalde, y el retiro del jefe de la Policía Nacional, del gobernador de Cundinamarca, del ministro de obras públicas y del ministro de guerra. Esta protesta ocasionó también más de 30 heridos y un muerto.

Después de una situación estable en las finanzas del acueducto, a partir de 1926 se empezó a agravar el déficit de la empresa. Para 1929, por ejemplo, los ingresos fueron de $22.259.02 y los gastos de $208.792.40. No solo era muy grave la situación financiera sino que el servicio, pocos años antes de elevada calidad, se había deteriorado notablemente. El mismo alcalde de Bogotá, Luis Augusto Cuervo, explicó así el origen de esta situación: “Personalmente considero que todo obedece a la mala administración”₁₅. El alcalde destituyó entonces a los gerentes de las empresas municipales, acueducto y tranvía, Alejandro Osorio y Hernando de Velasco y explicó la causa de la “mala administración”: “El tranvía y el acueducto habían sido erigidos en baluartes electorales por dos funcionarios de la alcaldía”.

La experiencia histórica de la gestión del acueducto de Bogotá a lo largo de cerca de cinco décadas, las dos últimas del siglo XIX y las tres primeras del siglo XX, es un testimonio de la mayor importancia para comprender que en materia de gestión de una empresa de servicios lo importante no es la vieja discusión del ejercicio de la propiedad, ya que en uno y otro caso siempre llegó el momento de mostrar pésimos resultados y solo funcionó eficientemente cuando la administración pública cumplió a cabalidad con su responsabilidad.

Referencias

1.  Ibáñez, Pedro María. Las crónicas de Bogotá y de sus inmediaciones.Tomo II. Bogotá, Imprenta de La Luz. 1891, pp. 187-188.
2. Ortega Ricaurte, Daniel. Cosas de Santafé de Bogotá. Bogotá, Editorial ABC. 1959, p. 315
3. Archivo General de la Nación. Sección Colonia, fondo mejoras materiales, tomo XV, fol. 285.
4. López, Ambrosio. Insinuación o informe a los señores que tienen merced de aguas y que tienen que hacer sus pagos en el presente mes. Hoja suelta. Bogotá, 16 de diciembre de 1862.
5. Ibid.
6. Samper, Miguel. “La miseria en Bogotá”, en Escritos político-económicos. Tomo I, Bogotá, Imprenta de Eduardo Espinosa Guzmán. 1898, p. 5.
7. Peña, José Segundo. Informe de la Comisión Permanente del Ramo de Aguas. Bogotá, Imprenta Nacional, 1897.
8. Gómez, Josué. Las epidemias de Bogotá. Bogotá, Imprenta de La Luz. 1898, pp. 3-7.
9. “Concejo Municipal”. El Nuevo Tiempo, 31 de marzo de 1911.
10. Ibid.
11. “Concejo Municipal”. La Crónica, 3 de abril de 1911.
12. “Ultimas informaciones sobre el empréstito municipal”. Gaceta Republicana, 1 de febrero de 1912.
13. “Resolución por la cual se concede una autorización”. Registro Municipal, 20 de junio de 1912.
14. Acta 498, 2 de diciembre de 1924. Libro de Actas de la Junta Directiva. Archivo de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.
15. “La caótica situación de las empresas municipales”. El Espectador, 4 de junio de 1929.

Imagenes

• Plaza de San Carlos. Anónimo. Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá. Archivo JVOR. Reg. V-332b.
• Pila de las Nieves, mercado e iglesia. Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá. Archivo JVOR. Reg. VIII-581a.
• La Calle del Sol. Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá. Archivo JVOR. Reg. II-112a.
• Plaza de Las Cruces, ca. 1912. Anónima. Colección Museo de Bogotá, fondo Luis Alberto Acuña. Reg. MdB 00002.
• Famosas piletas de uso público para el abastecimiento de agua. Colección Museo de Bogotá, fondo Daniel Rodríguez Reg. MdB II-112a.
• Pila con campesinos y burros, ca. 1940. Colección Museo de Bogotá, fondo Saúl Orduz. Reg. Mbd 27683.
• Canalización del río San Francisco, ca. 1920. Anónimo. Colección Museo de Bogotá, fondo Luis Alberto Acuña. Reg. MdB 00105.
• Ramón B. Jimeno. Óleo de Ricardo Gómez Campuzano. Colección Banco de la República, Casa Gómez Campuzano, Bogotá.
• Canalización del río San Francisco, ca. 1912. Anónimo. Colección Museo de Bogotá, fondo Luis Alberto Acuña. Reg. MdB 00055 y MdB 00056.
• Recibo del pago de una paja de agua. Bogotá, 1844. Colección particular.
• Puerta del acueducto de Egipto, situado en la avenida circunvalar entre calles 11 y 12, 1939. Colección Museo de Bogotá, fondo Daniel Rodríguez Reg. MdB 18652.
• Informe de José Segundo Peña, 1897.
• Tanques del acueducto de Egipto, primero con tubería de hierro, ca. 1912. Anónimo. Colección Museo de Bogotá, fondo Luis Alberto Acuña. Reg. MbB 00054.